Auto nº 11001-03-25-000-2016-00718-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 31 de Octubre de 2018
| Fecha | 31 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 11001 - 03 - 25 - 000 - 2016 - 00 7 18 - 00(3218-16)
Actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ
Demandad o : PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y UNIVERSIDAD DE PAMPLONA
Asunto: Auto de Importancia Jurídica
Temas: Competencia del Consejo de Estado en única instancia / Decisiones que adopta el Procurador General de la Nación como «supremo director» del Ministerio Público y como «autoridad nominadora»
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En virtud de lo señalado en el artículo 14, parágrafo 1.°, del Reglamento Interno de la Corporación, procede la Sección Segunda del Consejo de Estado, por «importancia jurídica» y con fines de unificación, a realizar el estudio de admisión de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida por el señor D.R.G.P. contra la Procuraduría General de la Nación, con ocasión de la decisión adoptada por el Procurador General de excluirlo, en la «Fase de Análisis de Antecedentes», del concurso público de méritos adelantado por esa entidad para proveer en propiedad los empleos de Procurador Judicial I y II, alegando, que al momento de inscribirse, no acreditó los requisitos para ocupar dicho empleo, ya que, en vez de documentar su título de Abogado, aportó un diploma en el que consta que cursó una especialización en Derecho Penal.
DE LA NECESIDAD DE PROFERIR UN AUTO DE «IMPORTANCIA JURÍDICA» EN EL PRESENTE ASUNTO
En la Sección Segunda de esta Corporación, al estudiar la admisión de varias demandas en las que se pretende la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Procurador General para excluir a participantes del referido concurso de méritos, se han manifestado dos posturas disímiles. La primera, según la cual estos actos se profieren en su calidad de «supremo director del Ministerio Público», y la segunda, según la cual dichos actos se expiden en ejercicio de la comúnmente denominada «facultad nominadora».
Esta diferencia de criterios incide al momento de determinar la competencia para el conocimiento de demandas como la presentada por el señor G.P., pues, de aceptarse la primera postura, esta Corporación sería la competente para su conocimiento. Ello en aplicación del numeral 2.º, inciso 2.º, del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, según el cual «El Consejo de Estado (…) conocerá en única instancia» entre otros asuntos, de los de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que «sin atención a la cuantía, se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público.».
Mientras que si se acoge la segunda postura, la competencia para el conocimiento de esta clase de demandas, en atención a las reglas establecidas en los artículos 151 a 155 de la Ley 1437 de 2011, estaría atribuida, en primera instancia, a los juzgados y tribunales administrativos, de acuerdo con la cuantía de las pretensiones.
Así las cosas, en aras de conferir un trato uniforme a los usuarios de la «administración de justicia», de tal manera que se garantice el derecho a la igualdad, es necesario que la Sección Segunda unifique su postura sobre la materia descrita.
CONSIDERACIONES
Con el fin de lograr la mayor claridad posible sobre el tema objeto de estudio, esta providencia seguirá la siguiente estructura expositiva:
En primer lugar, la Sala formulará el problema jurídico a resolverse.
Acto seguido, se referirá al rol o misión que en el marco de la estructura constitucional de 1991, tiene el Ministerio Público, así como a las notas de independencia y autonomía que rodean a esta institución.
Posteriormente, se abordará lo relacionado con la «suprema dirección» del Ministerio Público atribuida al Procurador General de la Nación, para definir, entre otras: (a) en que consiste esta tarea o función, y (b) si al excluir participantes de los concursos de méritos de carácter laboral, el Procurador General actúa, sí o no, como «supremo director» del Ministerio Público.
En cuarto lugar, se revisará lo relacionado con la facultad o función «nominadora» conferida, en términos generales, a los jefes o directores de las entidades, acápite en el que se recurrirá a las fuentes normativas, jurisprudenciales y doctrinarias, para efectos de establecer en que consiste la mencionada «facultad nominadora».
Luego se precisarán las reglas jurisprudenciales a que hubiere lugar.
Y por último, se revisará el caso concreto, acápite en el que se establecerá si es cierto lo afirmado en la demanda, cuando señala que el presente asunto «carece de cuantía».
PROBLEMA JURÍDICO
De acuerdo a los antecedentes expuestos, el problema jurídico a resolverse en esta oportunidad tiene que ver con establecer, si los actos administrativos expedidos por el señor P. General de la Nación, para excluir a participantes de un concurso público de méritos de carácter laboral, son proferidos como «supremo director del Ministerio Público» o en ejercicio de la comúnmente denominada «facultad nominadora».
ROL, AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DEL MINISTERIO PÚBLICO
De acuerdo con el artículo 113 de la Constitución Política, además de las tradicionales «Ramas del Poder Público», esto es, «la ejecutiva, la legislativa y la judicial», la estructura principal del Estado colombiano también está integrada por «otros» órganos «autónomos e independientes», los cuales, si bien «tienen funciones separadas (…) colaboran armónicamente para la realización de sus fines».
El artículo 117 de la Constitución especifica al respecto, que una de las categorías de esos órganos «autónomos e independientes», es la de los denominados «órganos de control», dentro de los cuales se encuentran «el Ministerio Público y la Contraloría General de la República».
En lo que tiene que ver con el Ministerio Público, el artículo 118 de la Constitución señala, que «será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley».
Por otra parte, en lo relacionado con la misión o función institucional principal del Ministerio Público, el artículo 118 Constitucional dispone, que a dicho órgano de control «corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas». Aclara la Sala, que dentro de estos ejes misionales quedan comprendidas las funciones clásicas que tradicionalmente desarrolla la Procuraduría General de la Nación, a saber: (i) la intervención ante las autoridades judiciales y administrativas para defender los derechos humanos y los recursos públicos, (ii) el ejercicio del poder disciplinario, (iii) el desarrollo de la función preventiva, (iv) la realización de la función conciliadora, y (v) la ejecución de la función administrativa en general para el cumplimiento de sus cometidos institucionales.
Ahora bien, el artículo 275 de la Constitución Política establece, que «el Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público.».
Precisa la Sala, que con ello el Constituyente de 1991 quiso dejar en claro, que a partir de entonces se abandonaba por completo el modelo constitucional de 1886, cuyo artículo 142 establecía, que «el Ministerio Público será ejercido, bajo la suprema dirección del Gobierno, por un Procurador General de la Nación, por los Fiscales de los Tribunales superiores de Distrito y por los demás funcionarios que designe la ley.».
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C-743 de 1998, al estudiar la constitucionalidad de varios apartados de la Ley 201 de 1995, «Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones», sostuvo:
«… en la Constitución Política de 1991, el Procurador General de la Nación no depende ya, en sus funciones, del Presidente de la República. Ello obedece a la filosofía que inspira todo el ordenamiento constitucional contemporáneo, según la cual los órganos de control no deben depender ni funcional ni orgánicamente de los organismos que ellos mismos controlan, porque tal dependencia no sólo implica en sí misma una contradicción lógica irreconciliable, sino que por sobre todo, incide negativamente en el ejercicio efectivo del control.
En efecto, resultaba en grado sumo cuestionable que el Procurador General de la Nación, de acuerdo con el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución, ejerciera "vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular" y, al mismo tiempo y bajo algún aspecto, dependiera en su ejercicio del Presidente de la República.
(…)
En suma: fue el pensamiento del Constituyente de 1991, que la autonomía e independencia de los órganos de control, principalmente respecto de las ramas del poder público, a más de presupuesto configurativo de la estructura orgánica y funcional del Estado Social de Derecho, constituyera condición principalísima e insustituible para la efectividad, en la praxis , de los postulados axiológicos del control tanto de la actuación de los servidores del Estado y de quienes en forma transitoria desempeñan funciones públicas, como de los resultados de su gestión. ».
De conformidad con lo expuesto, el Ministerio Público está integrado principalmente, por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y las personerías, y es uno de los órganos...
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