Sentencia nº 15001-23-33-000-2016-00329-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 22 de Octubre de 2018
| Fecha | 22 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejera ponente : SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00329-01(0849-17)
Actor: M.L.C.
Demandado: MINISTERIO D
. E EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO
Asunto: Docente - cesantías parciales - Régimen anualizado a retroactivo.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011
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ASUNTO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en la audiencia inicial celebrada el 22 de noviembre de 2016, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó la reliquidación y pago de las cesantías parciales bajo el régimen de retroactividad.
ANTECEDENTES
2.1. La demanda.
2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora M.L.C., presentó demanda el 17 de diciembre de 2015 contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Pretensiones.
a. Declarar la nulidad parcial de la Resolución 005627 del 7 de septiembre de 2015, mediante la cual el secretario de educación de Boyacá, le reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales con destino a reparación o ampliación de vivienda conforme al régimen de liquidación anualizado.
b. Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada al reconocimiento y pago de las cesantías parciales de manera retroactiva.
d. Condenar a la entidad demandada a la indexación de las sumas adeudadas y los intereses moratorios de conformidad con los artículos 187 y 192 del CPACA.
2.1.2. Fundamentos fácticos.
a. La demandante manifestó que fue nombrada por el alcalde municipal de Mongua a través del Decreto 032 de 8 de mayo de 1995, como docente municipal de educación preescolar en la Escuela Rural de Oicita, y con ocasión de la expedición del Decreto 196 de 1995, fue incorporada a la planta global de cargos del departamento de Boyacá.
b. Indicó que durante la relación laboral sus cesantías han sido liquidadas y pagadas conforme al sistema anualizado, y el 5 de mayo de 2015, solicitó el retiro de las cesantías parciales con destino a reparación o ampliación de vivienda, reconocidas mediante la Resolución 005627 de 7 de septiembre de 2015, conforme al régimen anualizado, pese a que en virtud de lo previsto en el numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y el literal a) del artículo 17 de la Ley 6ª de 1945, es beneficiaria del sistema retroactivo.
2.3. Normas violadas y concepto de violación.
3. Invocó como normas desconocidas las siguientes disposiciones: Artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; 1 de la Ley 91 de 1989; Ley 60 de 1993; 176 de la Ley 115 de 1994; Decreto Reglamentario 196 de 1995; 1 del Decreto Reglamentario 1582 de 1998.
4. Expuso que se desconocieron las disposiciones invocadas, pues en razón a su vinculación como docente del municipio de Mongua con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, el régimen prestacional que le resulta aplicable es el de los empleados públicos del orden territorial, integrado por las Leyes 6ª de 1945 y demás normas concordantes, que prevén un sistema de liquidación de las cesantías de manera retroactiva, esto es, «pagando un mes de salario por cada año de servicios, computando todo el tiempo trabajado, teniendo en cuenta el último salario devengado y computando todos los factores salariales que hubiera devengado.»
5. Por otro lado, acusó al acto demandado de ser expedido con falsa motivación, pues no se tuvo en cuenta, que la actora fue nombrada por el departamento y no por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que es una docente de carácter territorial, y además fue vinculada con anterioridad el 31 de diciembre de 1996, fecha a partir de la cual, se le aplica el régimen anualizado de cesantías a todos los servidores públicos.
2.4. Contestación de la demanda.
6. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG no contestó la demanda.
III. AUDIENCIA INICIAL CON FALLO.
7. El Tribunal Administrativo de Boyacá en la audiencia inicial celebrada el 22 de noviembre de 2016, una vez efectuado el saneamiento del proceso, fijó el litigio a folio 113 del expediente en los siguientes términos:
«Determinar si la demandante, señora M.L.C., tiene derecho al reconocimiento y pago de las cesantía parcial de manera retroactiva, o si por el contrario, el acto acusado se encuentra ajustado a derecho al reconocer sus cesantías de forma anualizada.»
8. Seguidamente prescindió de la audiencia de pruebas de conformidad con el artículo 179 del CPACA, concedió la oportunidad a las partes para que alegaran de conclusión y profirió sentencia a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y resolvió no condenar en costas a la parte vencida.
9. El a quo consideró que si bien se encuentra acreditado que la actora tiene una vinculación del orden municipal y en consecuencia sus salarios y prestaciones se pagan con recursos propios del municipio, no por ello, el sistema que le resulta aplicable es el retroactivo, pues lo cierto es que su nombramiento se dio con posterioridad al 1 de enero de 1990 (8 de mayo de 1995), circunstancia que conlleva a que sus cesantías se liquiden de manera anualizada, conforme lo prevé el numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, tal como se efectuó en el acto acusado.
IV. RECURSO DE APELACIÓN
10. La demandante manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, al considerar que debido a su ingreso al sector oficial el 8 de mayo de 1995 como docente territorial del departamento de Boyacá, al momento de la afiliación al FOMAG conforme a lo previsto en la Ley 60 de 1993, se le debió respetar el sistema prestacional de la entidad a la cual se encontraba vinculado, esto es, el retroactivo previsto en las Leyes 6ª de 1945, 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947; razón por la cual, insistió en que el acto fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse.
V. CONSIDERACIONES
5.1. Análisis del asunto.
11. Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear el siguiente:
5.2. Problema jurídico.-
12. De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala:
1) Establecer si la señora M.L.C., quien alega ser docente territorial, para efecto del reconocimiento de las cesantías parciales le es aplicable el régimen consagrado en la Ley 6 de 1945, esto es, el régimen de cesantías retroactiva, o si por el contrario, es destinataria de la Ley 91 de 1989 y por consiguiente, se encuentra bajo el sistema de liquidación anualizada.
13. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el siguiente estudio: (i) Del régimen de cesantías de los docentes y el proceso de descentralización de la educación; y (ii) Análisis del caso en concreto.
5.2.1. Del régimen de cesantías de los docentes y el proceso de descentralización de la educación.
14. La Ley 43 de 1975 «por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones», implementó un proceso de nacionalización de la educación estatal, el cual tenía como propósito trasladar gradualmente a la Nación la totalidad de los costos de la prestación de dicho servicio, entre los que estaban comprendidos los salarios y las prestaciones sociales de los docentes
15. Posteriormente, la Ley 91 de 1989 «por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», diferenció las categorías en que se agruparían los docentes afiliados al fondo, con el fin de establecer los trámites y las disposiciones que les serán aplicables de conformidad a su fecha de vinculación. Al efecto, consagró que los docentes oficiales se agruparían así:
(i) en el personal nacional, el cual reúne a los docentes nombrados por el Gobierno Nacional;
(ii) el nacionalizado, cuyo ingreso se efectúa mediante nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad con lo previsto en la Ley 43 de 1975; y
(iii) el personal territorial, en el cual se encuentran los docentes por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la mencionada ley, relativo a la creación de nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria con la autorización del Ministerio de Educación Nacional.
16. Así mismo, en el parágrafo del artículo 2.º ibidem previó cómo se reconocerían y pagarían las prestaciones sociales causadas hasta la fecha de promulgación de la citada ley, así:
«[…] Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal.
Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el...
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