Sentencia nº 54001-23-33-000-2015-00423-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 22 de Octubre de 2018
| Fecha | 22 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejera ponente : SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
R.icación número: 54001-23-33-000-2015-00423-01(0251-17)
Actor: N.J.C.A.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN.
Asunto: Docente - régimen anualizado.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011
ASUNTO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en la audiencia inicial celebrada el 16 de noviembre de 2016, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales bajo el régimen de retroactividad.
ANTECEDENTES
2.1. La demanda.
2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora N.J.C.A. presentó demanda el 29 de mayo de 2015 contra la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., y el departamento de Norte de Santander.
Pretensiones.
a. Declarar la nulidad parcial de la Resolución 0105 del 9 de enero de 2015, por la cual, la secretaria de educación del Norte de Santander le reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales bajo el sistema anualizado.
b. Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a las entidades demandadas reconocer las cesantías parciales de manera retroactiva y la diferencia resultante de la reliquidación del emolumento.
c. Igualmente, se condene a la entidad demandada al pago de los intereses moratorios y la indexación de la condena, conforme a los artículos 187 y 192 del CPACA.
3. Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes hechos relevantes:
2.1.2. Fundamentos fácticos.-
a. La demandante manifestó que labora al servicio docente del departamento del Norte de Santander desde el 7 de marzo de 1995; y el 14 de noviembre del 2014, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales con destino a reparaciones locativas.
b. Señaló que mediante la Resolución 00105 del 9 de enero de 2015, la secretaria de educación del Norte de Santander, le reconoció la suma de $22.523.285 por concepto de la prestación social, la cual liquidó conforme al sistema anualizado, pese a que de acuerdo a la fecha de ingreso era beneficiaria del régimen retroactivo. El anterior acto administrativo le fue notificado personalmente el 21 de enero de 2015.
2.3. Normas violadas y concepto de violación.
4. Invocó como normas desconocidas las siguientes disposiciones:
- Constitución Política: artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 67 y 122.
- Legales: artículos 12 y 17 Ley 6ª de 1945; 1º de la Ley 65 de 1946; 2 literal a) de la Ley 4 de 1992; 6 de la Ley 60 de 1993; 176 de la Ley 115 de 1994; 13 de la Ley 344 de 1996; 5 parágrafo Ley 1071 de 2006.
- Reglamentarias: Decretos 2767 de 1945, 1160 de 1947, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 2563 de 1990, 1582 de 1998.
5. Señaló que el acto administrativo acusado fue expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, puesto que desconoció el mandato legal que garantiza el respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general como de los especiales, ya que si bien la Ley 91 de 1989 estableció de manera genérica un nuevo sistema de liquidación de la aludida prestación social, la ley y los decretos reglamentarios señalados previeron que los docentes territoriales (departamentales, municipales y distritales) vinculados hasta el 31 de diciembre de 1996 conservan la retroactividad de sus cesantías, pese a la afiliación al FOMAG.
6. Manifestó que el acto acusado adolece de falsa motivación, bajo el argumento que por mandato del artículo 121 de la Constitución Política, ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las atribuidas en la norma superior y la ley, cuyas disposiciones fueron desconocidas por las entidades demandadas, por cuanto el régimen de cesantías anualizado previsto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, solo es aplicable a quienes ingresaron a los órganos del Estado a partir del 31 de diciembre de 1996, como lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado.
2.4. Contestación de la demanda.
7. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la Ley 91 de 1989 creó al FOMAG como una cuenta especial de la Nación, cuya administración de los recursos le corresponde a la Fiduprevisora S.A. y por disposición legal, está dotada de la personería para la protección y defensa de los bienes fideicomitidos, en tanto el patrimonio autónomo carece de personería jurídica para ser parte en un proceso.
8. En cuanto al régimen de cesantías de la actora, sostuvo que debido a la vinculación con posterioridad al 1º de enero de 1990, el sistema que rige su situación jurídica es el de liquidación anual y sin retroactividad, sujeto al reconocimiento de intereses sobre el acumulado de la prestación social a 31 de diciembre de cada año, conforme a las normas vigentes para los empleados del orden nacional.
9. Propuso como excepciones, las que denominó: i) integración del contradictorio y falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la función de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes del sector oficial se trasladó a los entes territoriales, por mandato constitucional desarrollado por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001; y ii) prescripción de los derechos laborales que no fueron reclamados dentro de los 3 años siguientes a su exigibilidad.
10. El departamento de Norte de Santandermanifestó que el acto acusado no fue expedido por la entidad territorial, sino por delegación de funciones efectuada en la secretaría de educación a través del Decreto 2831 de 2005, por lo que se encuentra acreditada la falta de legitimación del departamento, y con fundamento en ello, se abstuvo de pronunciarse en relación con las pretensiones del actor.
2.5. Audiencia Inicial con fallo.
11. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander en audiencia inicial celebrada el 16 de noviembre de 2016, declaró no probados los medios exceptivos formulados por las entidades demandadas y fijó el litigio en los siguientes términos:
«[…] determinar si en el presente caso los actos administrativos demandados expedidos por la Secretaría de Educación del Norte de Santander, por los cuales se reconoció y pagó a la demandante por concepto de liquidación de cesantías, se encuentran ajustados a derecho, o si por el contrario, como lo sostiene la parte demandante fueron expedidos con falsa motivación, motivo por el cual procede declarar su nulidad parcial y ordenar a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG reliquidar las cesantías parciales de manera retroactiva, ordenando cancelar el mayor valor resultante.»
12. De conformidad con el artículo 179 del CPACA prescindió de la audiencia de pruebas, concedió la oportunidad a las partes para que alegaran de conclusión y procedió a emitir el fallo por el cual se negaron las pretensiones de la demandante, al considerar que debido a la vinculación de la demandante mediante Decreto 00201 del 7 de marzo de 1995 expedido por la secretaría de educación del Norte de Santander, del cual tomó posesión el 27 del mismo mes y año, el régimen aplicable es el consagrado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual dispuso respecto de los educadores vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1990, el reconocimiento y pago de un interés anual sobre el saldo de las cesantías existente a 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad.
13. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida dentro del proceso.
IV. RECURSO DE APELACIÓN
14. La demandante manifestó su desacuerdo contra el fallo de primera instancia, con el propósito de que sea revocado y en su lugar, se acceda a la liquidación de las cesantías parciales de acuerdo con el sistema retroactivo, al considerar que en principio podría pensarse que un empleado público docente que se vincule después del 1º de enero de 1990, se le aplica la Ley 91 de 1989 que acabó con la liquidación de cesantías retroactivas y la convirtió en anualizada a través de la creación del FOMAG; sin embargo, la relación legal y reglamentaria como docente territorial, situación que la hizo beneficiario de una normatividad especial que solucionó un vacío de orden jurídico, esto es, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996, reglamentado por el Decreto reglamentario 1582 de 1998.
15. Sostuvo que aquellos docentes nombrados con cargo a los recursos propios de los departamentos después del año 1975 y hasta 1990, cuando se expidió la Ley 91 de 1989, conforme al artículo 1º, se les clasificó como territoriales, quienes no estaban afiliados al FOMAG, debido a que sus prestaciones sociales eran reconocidas por la entidad territorial, y en tal virtud, les era aplicable la Ley 6ª de 1945 y el Decreto 1160 de 1947, que establecía el sistema retroactivo de las cesantías, régimen especial que al ser un derecho adquirido que debe garantizarse, tal como lo dispuso el artículo 2º de la Ley 4 de 1992.
16. Por lo anterior, sostuvo que a la actora no le es aplicable la Ley 91 de 1989, así como tampoco la Ley 50 de 1990 que eliminó la retroactividad de dicho emolumento para dar paso a un sistema anualizado, en la medida que solo regula a los «docentes territoriales vinculados a partir del 1º de enero de 1990, por disposición del citado Decreto reglamentario 1582 de 1998, sin que en modo alguno modificara el régimen de los docentes departamentales, distritales o municipales (territoriales) vinculados con anterioridad, como de manera...
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