Sentencia nº 13001-23-31-000-2008-00161-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 17 de Octubre de 2018
| Fecha | 17 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número : 13001 - 23 - 3 1 - 000 - 20 0 8 - 0 0161 -01( 1500 -1 3 )
Actor: UNIVERSIDAD DE CARTAGENA
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Universidad de Cartagena , contra la sentencia proferida el 2 5 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de B. , mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda .
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de l a acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrad a en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la Universidad de Cartagena, actuando por intermedio de su apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencios o administrativo , en orden a que se declare la nulidad de l a comunicación del 30 de agosto de 2007, suscrita por la directora de regulación económica de seguridad social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual negó su concurrencia en la participación del reconocimiento de los mayores valores adeudados por concepto del reajuste contenido en el Decreto 2108 de 1992.
Como consecuencia de la anterior petición , solicitó imponer a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la obligación de transferir a la Universidad de Cartagena el 63.8% del valor de los reajustes pensionales y la actualización de las mesadas pensionales de los jubilados de ese ente universitario, por virtud de lo dispuesto en el Decreto 2108 de 1992, reglamentario de la Ley 6 de ese año, así como de los intereses previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y la indexación a que haya lugar, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo; por último, solicitó declarar que la Universidad no está en la obligación se continuar asumiendo la totalidad del pago del reajuste pensional, pues el Ministerio demandad o , debe contribuir con este.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
De acuerdo con lo previsto en la Ley 30 de 1992, la Universidad de Cartagena es un ente autónomo con régimen especial, dotado de personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera; de acuerdo con lo establecido en los artículos 86 de la Ley 30 de 1992, 131 de la Ley 100 de 1993 y 7 del Decreto 2337 de 1996, tiene a cargo el deber de pagar los pasivos pensionales causados con corte a 23 de diciembre de 1993, para lo cual debe emplear recursos propios y los aportes con los que debe contribuir la Nación y la Gobernación de B., en las proporciones establecidas en la ley.
Según la concurrencia establecida en las disposiciones citadas, la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público aporta un 63.8% para contribuir al pago de ese pasivo, mediante bonos que se emiten cuatrimestralmente a favor de la Universidad de Cartagena; sin embargo, desde 1998, cuando se recibió la primera solicitud , por parte de un grupo de pensionados beneficiarios del reajuste de que trata la demanda, le solicitó a ese Ministerio incluir tal obligación dentro del pasivo, pero esta no fue atendida.
No obstante lo anterior, en el año 1991, a través de comunicación enviada por la asesora del Viceministerio Técnico de Hacienda y Crédito Público se le informó que los pensionados de la Universidad de Cartagena no tienen derecho al reajuste establecido en la Ley 6 de 199 2 y su decreto reglamentario, salvo que una sentencia judicial así lo determine.
A partir de ese momento, y una vez agotada la vía gubernativa, algunos jubilados empezaron a presentar demandas en contra de la Universidad, en procura de obtener el aludido reajuste y a partir del año 2005 empezaron a emitirse las primeras sentencias condenatorias que imponen el reajuste aludido, con el correspondiente pago de las diferencias, actualización de la mesada pensional e indexación.
Pese a las sentencias condenatorias que exigen el reconocimiento y pago del reajuste pensional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se ha negado a incluir los mayores valores en los bonos de concurrencia, lo que impide a la Universidad dar cumplimiento a los fallos judiciales, sin ver afectado su presupuesto general.
En comunicación de agosto de 2006, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público inform ó, en líneas generales , que el reajuste consagrado en el Decreto 2108 de 1992 estaba limitado a los pensionados del orden nacional y que pese a que existen sentencias judiciales que lo extendieron a los territoriales, estas surgieron con posterioridad a la fecha del corte de concurrencia -diciembre de 1993- según el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, y por ello el pago de estas corresponde a la Universidad, máxime cuando el Ministerio no hizo parte de los procesos judiciales.
A través de comunicación d el 27 de febrero de 2007, con el propósito de constituir en renuencia al Ministerio, producto de su incumplimiento, la Universidad insistió en que se definiera una posición en torno al tema de la concurrencia en el reconocimiento y pago del reajuste, de las actualizaciones de las mesadas pensionales, y del pago de las diferencias, intereses e indexaciones.
En comunicación el 28 de marzo de 2007, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público respondió la anterior petición y manifestó que el cálculo actuarial que se tomó como base para establecer el pasivo sobre el cual se debía estimar la concurrencia de la Nación es el que existía al 23 de diciembre de 1993, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, para esos efectos, que fue elaborado y presentado por la Universidad en el año 2002 y en él se incluyó el pasivo causado y reconocido hasta esa fecha, de modo que cualquier reajuste o mayor valor debe ser asumido por la Universidad, tal es el caso de los reajustes del Decreto 2108, que se comenzaron a reconocer en el año 2005. Adicionalmente, expuso las razones por las cuales consideró que ese Ministerio estaba cumpliendo con su obligación frente a la Universidad.
Producto de la respuesta anterior, se acudió a la acción de cumplimiento, con el objeto de que se conminara al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que concurriera con el pasivo pensional, en atención a las diferencias que surgieron producto del reajuste del Decreto 2108 de 1992; sin embargo, esta fue negada por improcedente mediante fallo del 25 de mayo de 2007, emanado del Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena.
El fallo fue impugnado y el Tribunal Administrativo de B. concluyó que la acción era improcedente , pues con ella no podía establecerse un gasto que no estaba creado; sin embargo, dentro de sus consideraciones, expresó que el Ministerio sí está obligado a realizar las transferencias para cubrir el pasivo pensional y atender, como parte integrante de estas, el aludido reajuste pensional.
Todo lo a nterior hace evidente el incumplimiento reiterado del Ministerio demandado para con la Universidad, situación que ha generado un perjuicio grave a esta última, pues al afirmar que el cálculo actuarial incluye únicamente el pasivo pensional causado y reconocido con corte al 23 de diciembre de 1993, se está dando una aplicación errónea a la ley, toda vez que los reajustes que se reclaman, se causaron por pensiones reconocidas con anterioridad a esa fecha y dejarlos fuera del pasivo pensional por el hecho de que las sentencias que los reconocieron se expidieron en forma posterior, es dar una interpretación restrictiva a la ley.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron los artículos 86 de la Ley 30 de 1992; 131 de la Ley 100 de 1993 y 7 del Decreto 2337 de 1996.
Al desarrollar el concepto de violación, se adujo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público está en la obligación de concurrir con el reconocimiento y pago del reajuste pensional, pues conforme a lo dispuest o en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992 se estableció que las universidades estatales u oficiales recibirían anualmente aportes del presupuesto nacional y de las entidades territoriales; además, el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, estableció que cada una de las institucionales de educación superior oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital y municipal constituirían un fondo para pagar el pasivo pensional contraído a la fecha de entrada en vigencia de esa disposición que se manejaría como una subcuenta del presupuesto de cada institución y sería financiado por «la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios que aportarán en la misma proporción que hayan contribuido al presupuesto de la respectiva universidad».
Aseguró que de conformidad con tales disposiciones, la Nación debe concurrir en el pago de todos los pasivos contraídos por la Universidad hasta el 23 de diciembre de 1993; sin embargo, para ese efecto no se tuvo en cuenta lo relativo al reajuste establecido en el D ecreto 2108 de 1992 -aplicable a quienes adquirieron el estatus pensional desde enero de 1989- , pues, en principio, sus efectos solo estaban destinados para los pensionados del orden nacional, pero como a partir de la sentencia del 11 de diciembre de 1997 del Consejo de Estado, se inaplicó la expresión «del orden nacional» contenida en ella y se empezaron a extender los efectos del reajuste a los territoriales, se trató de una contingencia que no era previsible .
Precisó que el reajuste aludido se ha decretado a través de fallos que tienen efecto retroactivo, en cuanto se...
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