Concepto nº 11001-03-06-000-2018-00153-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 16 de Octubre de 2018
| Fecha | 16 Octubre 2018 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 11001- 03-06-000-2018-00153-00(2392)
Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR
El entonces Ministro del Interior, por petición del Concejo Municipal de Floridablanca, Santander, solicitó a la Sala su concepto sobre los efectos jurídicos que puede generar, en relación con el trámite del proyecto de acuerdo de revisión general del plan de ordenamiento territorial (POT) del municipio de Floridablanca, la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, mediante la cual se declaró la nulidad del Acuerdo 016 de 2012, expedido por la Junta Metropolitana de B., por el cual se creó la autoridad ambiental metropolitana.
Con base en la información suministrada por el P. y la Primera Vicepresidenta del Concejo Municipal de Floridablanca, en el oficio SG-2018-953 del 11 de julio de 2018, enviado al Ministerio del Interior, y en los documentos allegados con el mismo, los antecedentes más importantes de esta consulta se pueden resumir así:
Mediante el Acuerdo Metropolitano 004 de 2006, expedido por la Junta Metropolitana de B., se asignaron a dicha entidad territorial las funciones establecidas en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, “previa organización técnica y administrativa para ejercer las atribuciones como autoridad ambiental”.
Por medio del Acuerdo Metropolitano 016 del 31 de agosto de 2012, dictado por la Junta Metropolitana de B., se constituyó, organizó y reglamentó la “Autoridad Ambiental Metropolitana”.
Para tal efecto, con dicho acuerdo se creó la Subdirección Ambiental Metropolitana, que asumió el carácter de autoridad ambiental dentro del perímetro urbano de los municipios que conforman el área metropolitana, entre ellos, el de Floridablanca, con las mismas funciones atribuidas a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en adelante CDMB, en lo relativo al medio ambiente urbano.
El Área Metropolitana de B., en adelante AMB, mediante la Resolución 840 del 11 de octubre de 2017, expedida en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y en desarrollo de las facultades que le confirió el Acuerdo Metropolitano 016 de 2012, declaró concertados los aspectos ambientales urbanos del proyecto de plan de ordenamiento territorial “de Segunda Generación” para el municipio de Floridablanca.
La CDMB y otras personas demandaron la nulidad del Acuerdo 016 de 2012, por considerarlo violatorio de la Constitución Política y la ley, al estimar que no se cumplieron los requisitos exigidos para que el Área Metropolitana de B. pudiera constituirse y funcionar como “autoridad ambiental urbana”.
El Alcalde de Floridablanca presentó, ante el respectivo Concejo Municipal, el proyecto de acuerdo Nº 031 de 2018, “[p]or medio del cual se aprueba el Plan de Ordenamiento de segunda generación del Municipio de Floridablanca 2018-2030”, y dicha corporación inició el estudio del proyecto.
El Consejo de Estado, mediante fallo de segunda instancia proferido el 21 de junio de 2018, revocó la sentencia del 21 de enero de 2014 emitida por el Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano 016 de 2012.
Finalmente, en el expediente remitido por el Ministerio del Interior, se encuentra copia de los siguientes actos administrativos, relacionados con este mismo proyecto de acuerdo:
Resolución 840 del 11 de octubre de 2017, suscrita por el Director del Área Metropolitana de B., ya referida.
Acuerdo Metropolitano 020 del 26 de octubre de 2017, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga, “[p]or medio del cual se declara concertado el proyecto de revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de segunda Generación del municipio de Floridablanca, en lo que tiene que ver con el componente de largo plazo según Directrices de Ordenamiento Territorial Metropolitano y el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano”.
Resolución 0254 del 13 de marzo de 2018, dictada por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, “[p]or la cual se declaran concertados los asuntos exclusivamente ambientales del proyecto de REVISIÓN GENERAL del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Floridablanca”.
En atención a los hechos y consideraciones anteriores, el ministro consultante formuló a la Sala las siguientes PREGUNTAS:
“1. ¿Si el Concejo Municipal debe suspender el estudio del Proyecto de Acuerdo del Plan de Ordenamiento Territorial, teniendo en cuenta que el Municipio concertó los temas ambientales Urbanos con el Área Metropolitana de B. y que el Consejo de Estado, mediante providencia que aun (sic) no está en firme declaró la nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 del 2012 que le daba calidad de autoridad ambiental Urbana al Área Metropolitana?
2. ¿Conociendo el contenido del fallo del Consejo de Estado, que declaró la Nulidad del Acuerdo Metropolitano No. 016 de 2012 es preciso esperar la ejecutoria del mismo para proceder en consecuencia?
3. ¿Cuál es el procedimiento a seguir una vez cobre firmeza el fallo de nulidad del Acuerdo Metropolitano 016 de 2012? ¿se debe devolver por parte del Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo No. 031 `Por medio del cual SE APRUEBA EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL SEGUNDA GENERACION (POT) 2018-2030', al señor Alcalde Municipal para que proceda a la concertación con la Autoridad Ambiental Urbana?”
CONSIDERACIONES
Para dar respuesta a los interrogantes planteados, la Sala analizará, en su orden, los siguientes asuntos: (i) los planes de ordenamiento territorial y su relación con el medio ambiente; procedimiento para su formulación y revisión; (ii) competencias de las áreas metropolitanas; (iii) la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado; (iv) efectos de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de contenido general, y (v) análisis del caso concreto y conclusión.
Los planes de ordenamiento territorial y su relación con el medio ambiente. Procedimiento para su formulación inicial y para su revisión
La función de ordenamiento territorial y su relación con la conservación y protección del medio ambiente. Competencias
El artículo 311 de la Constitución Política dispone que a los municipios, como “entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado”, les corresponde, entre otras funciones, “ordenar el desarrollo de su territorio”.
En el mismo sentido, el artículo 313 ibidem establece que una de las atribuciones de los concejos municipales es la de “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (numeral 7º) (se destaca).
Por otro lado, en relación con la conservación y la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, los artículos 79, 80 y 334 de la Carta Política preceptúan, en lo pertinente:
“Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo .
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales , para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.
Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental , imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.
(…)
Artículo 334 (modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2011). La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes… para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. (…)
(…)”. (Subrayas añadidas).
Dentro de este marco constitucional, la Ley 99 de 1993 definió inicialmente lo que debía entenderse por “ordenamiento ambiental del territorio” y señaló algunas competencias en esta materia. En relación con lo primero, el artículo 7 de dicha ley prescribe:
“Artículo 7º. Del ordenamiento ambiental del territorio. Se entiende por ordenamiento ambiental del territorio para los efectos previstos en la presente ley, la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible”.
Asimismo, el artículo 5 ibidem señala, como una de las funciones del “Ministerio del Medio Ambiente” (hoy en día, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), la de “[e]xpedir y actualizar el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su apropiado ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales para el ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas y demás áreas de manejo especial” (numeral 12).
Igualmente, el artículo 31 de la Ley 99 establece las funciones principales de las corporaciones autónomas regionales, entre...
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