Sentencia nº 05001-23-33-000-2013-00697-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 10 de Octubre de 2018
| Fecha | 10 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “ B ”
Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00697-01 (4543- 17 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP
Demandado: D.L.J. ARENAS
Referencia: MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LEY 1437 DE 2011.
Tema : PENSIÓN GRACIA - LESIVIDAD.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 25 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. La demanda
La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL -EICE-, mediante apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del siguiente acto administrativo:
- Resolución UGM 046173 de 14 de mayo de 2012, expedida por el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la demandada y se dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Cartagena, reconociendo y pagando una pensión gracia a favor de la señora D.L.J.A..
A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó que la señora D.L.J.A. reintegre todos los dineros recibidos por concepto de la pensión gracia debidamente indexados.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes:
Mediante Resolución 24670 del 24 de mayo de 2006 la Caja Nacional de Previsión Social negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora D.L.J.A., en razón a que fue sancionada con suspensión por el término de 3 meses, por malversación de fondos escolares, por lo que no cumple con el requisito de buena conducta que exige la ley.
La señora D.L.J.A. solicitó nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia ante CAJANAL, y ésta por medio de la Resolución PAP 011746 del 31 de agosto de 2010, negó la pretensión, al encontrarse inmersa la docente en una causal de mala conducta.
La entidad demandante mediante la Resolución UGM 046173 del 14 de mayo de 2012 ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la señora D.L.J.A., en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Cartagena del 6 de noviembre de 2007.
Normas violadas y concepto de violación
Como normas violadas se citan en la demanda:
De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209.
De la Ley 114 de 1913, los artículos 1, 2, 3 y 4.
Del Decreto 2277 de 1979, los artículos 44 y 46
Señaló la apoderada que CAJANAL en cumplimiento de un fallo de tutela expidió un acto administrativo ilegal, al reconocer y pagar una pensión gracia a favor de la señora D.L.J.A., cuando no cumplía con la totalidad de los requisitos legales para su otorgamiento, toda vez, que registraba una sanción disciplinaria por malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos, causal de mala conducta, prevista en el literal c) del artículo 46 del Decreto-ley 2277 de 1979.
Por lo anterior, solicitó el reintegro de la totalidad de las sumas canceladas ya que se considera que no fueron percibidas de buena fe.
2. Medida cautelar
Solicitó la entidad demandante de conformidad con lo consagrado en los artículos 238 de la Constitución Política y 231 del C.P.A.C.A. que se decretara la suspensión provisional de la Resolución UGM 046173 del 14 de mayo de 2012, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, debido a que se le reconoció la pensión gracia a la señora D.L.J.A. en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Cartagena, cuando no acreditaba los requisitos legales, ya que a la demandada se le había sancionado por malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos.
Mediante auto del 7 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, decretó la medida cautelar pedida por la entidad demandante, en razón a que en la sentencia de primera instancia se había declarado la nulidad del acto administrativo acusado, y encontrándose surtiendo el recurso de apelación en el efecto suspensivo, no era procedente que la UGPP continuara pagando dicha prestación a la señora D.L.J.A..
3. Contestación de la demanda
La apoderada judicial de la señora D.L.J.A. se opuso a todas las pretensiones formuladas en la demanda, al indicar que tiene derecho a la pensión gracia por cuanto hay cosa juzgada, ya que en la acción de tutela CAJANAL se vinculó como sujeto procesal, siendo vencida en juicio, y “hoy esta confesión constituye COSA JUZGADA a la luz de la Doctrina de la Honorable Corte Constitucional y el Honorable Consejo de Estado”.
Manifestó que la sanción disciplinaria a la que hace referencia la entidad demandante prescribió, pues han transcurrido 21 años desde la imposición de la sanción, y en Colombia nadie está sometido a una condena para siempre ni “puede ser condenado dos (2) veces por los mismos hechos”.
Propuso como excepciones ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación por pasiva (sic) de la administración; inexistencia del derecho reclamado; y cosa juzgada.
4. La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el fallo del 25 de mayo de 2017, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda.
Afirmó el a-quo que la demandada incurrió en la causal de mala conducta de malversación de fondos y bienes escolares, prevista en el literal c) del artículo 46 del Decreto-ley 2277 de 1979, por lo que no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia dado que no cumplía con uno de los requisitos del articulo 4 la Ley 114 de 1913.
Indicó el Tribunal Administrativo de Antioquia que la sanción impuesta a la docente se “encuentra prescrita en la actualidad, sin embargo, esta circunstancia no tiene efecto alguno, puesto que la Ley 114 de 1913 no establece como parámetro para el reconocimiento de la pensión gracia que la sanción hubiese o no prescrito, sino que no haya incurrido en causal de mala conducta durante su ejercicio como docente, sin importar la prescripción de la sanción y en consecuencia, se accederá a las pretensiones de la demandante”.
El fallador de primera instancia condenó en costas a la parte demandada de acuerdo con el artículo 188 del C.P.A.C.A., al prosperar las pretensiones de la demanda.
5. Recurso de apelación
5.1 Parte demandante
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- por medio de apoderada interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 25 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia solicitando se acceda a todas las pretensiones de la demanda.
Manifestó que resulta procedente la devolución de los dineros percibidos por la docente D.L.J.A. debido a que no es posible inferir que las mesadas recibidas por concepto de la pensión gracia fueron percibidas de buena fe, ya que la demandada en vez de acudir a la jurisdicción para reclamar el derecho, prefirió instaurar una acción de tutela en contra de la entidad demandante para que le fuera reconocida la prestación, desconociendo el juez natural.
5.2 Parte demandada
La apoderada de la docente interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 25 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia solicitando se nieguen todas las pretensiones de la demanda.
Manifestó la apoderada de la demandada que el a-quo vulneró la Constitución Política y la ley, en razón a que existe cosa juzgada por cuanto el fallo de tutela proferido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Cartagena fue definitivo y no transitorio, además no se tuvieron en cuenta los derechos adquiridos y la condición más beneficiosa para la profesora.
II CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.
2. Problema jurídico
Atendiendo lo expuesto en el recurso de apelación presentado por las partes, la Sala determinará si procede revocar total o parcialmente la sentencia de primera instancia la cual accedió a declarar la nulidad del acto administrativo acusado y negó el reintegro de los dineros recibidos por la accionada. Para el efecto, se establecerá si al ser sancionada la profesora D.L.J.A. por la Junta Nacional de Escalafón Docente con suspensión en el Escalafón Nacional Docente por el término de 3 meses e incurrir en la causal de mala conducta de malversación de fondos y bienes educativos, no cumple con el requisito de observar buen comportamiento para tener derecho a la pensión gracia, en caso de ser afirmativa esta circunstancia, deberá la demandada reintegrar los dineros recibidos por esta prestación.
Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala abordará el siguiente esquema: 2.1. Marco jurídico de la pensión gracia; 2.2. Del principio de buena fe y la jurisprudencia para devolución de dineros en prestaciones periódicas; 2.3. Hechos probados; y 2.4 Del caso concreto.
2.1 La pensión de jubilación gracia
La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el...
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