Sentencia nº 68001-23-31-000-2002-02759-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Octubre de 2018
| Fecha | 01 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá D.C., primero (1°) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 68001-23-31-000-2002-02759-0 1(54874)
Actor: FONDO NACIONAL DE CAMINOS VECINALES (HOY MINISTERIO DE TRANSPORTE)
Demandado: C.J.M.M.
Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN ( APELACIÓN SENTENCIA )
Temas: DEMANDA DE REPETICIÓN / No constituye prueba del pago de la condena la existencia de documentos expedidos por la entidad pública que así lo indiquen, a no ser que de ellos se establezca que los beneficiarios sí recibieron el dinero. Este criterio procede para las demandas que se formularon en vigencia del Código Contencioso Administrativo / CADUCIDAD - Cuando no se tiene prueba del pago de la condena el término de caducidad se cuenta a partir del vencimiento de 18 meses, desde la ejecutoria de la providencia que la impuso o de la que aprobó la conciliación / CULPA GRAVE - Violación del fuero sindical, en atención a que 19 trabajadores oficiales fueron retirados del cargo, sin que hubiera mediado autorización judicial / COMPETENCIA - Las acciones de repetición derivadas de condenas impuestas por una jurisdicción diferente a la contenciosa administrativa, se someten a las reglas de competencia contenidas en el Código Contencioso Administrativo, incluidas las relativas al factor cuantía.
Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes en contra de la sentencia fechada el 14 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S
1. Demanda
A través de apoderado, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales formuló demanda de repetición el 14 de noviembre de 2002, en contra del señor C.J.M.M., para que se le condenara, por culpa grave, a reintegrar la suma de $545'200.331, la cual pagó en cumplimiento de varias decisiones judiciales.
1.1. Hechos
En síntesis, la parte actora indicó que el señor C.J.M.M. se desempeñó en el cargo de Gerente liquidador del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, desde el 31 de enero de 1995 hasta el 31 de enero de 1996.
Se narró que el señor M.M., en uso de las facultades otorgadas por el Decreto 2171 de 1992 (por el cual se ordenó la supresión del Fondo Nacional de Caminos Vecinales), profirió las Resoluciones Nos. 1336, 1341 y 1342 de 1995, a través de las cuales desvinculó de los cargos a los señores R.J.Y.L., A.A. de R., C.E.I.O., C.C.A.C., J.E.S.Q., J.O.S.D., G.A.O.E., M.C. de la C.K.R., R.M.G.G., C.A.C., N.R., M.R.C., A.R.C., M.A.G.R., M.A.C.G., L.C.D.R., G.A.J.D., J.D.C.A. y V.M.P.C., quienes se encontraban amparados con fuero sindical.
Agregó que el demandado trasgredió las disposiciones consagradas en los artículos 39 de la Constitución Política, 405 del Código Sustantivo del Trabajo y 113 del Código de Procedimiento Laboral, toda vez que despidió a los referidos trabajadores sin contar con el permiso del juez laboral.
Señaló el libelo que los trabajadores aforados instauraron ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral procesos especiales de reintegro por violación del fuero sindical en contra del Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Las autoridades judiciales accedieron a las pretensiones de cada una de las demandas y ordenaron reintegrar a los referidos trabajadores a los cargos que venían desempeñando en dicha entidad. Al mismo tiempo, condenaron al Fondo a pagarles, a título de indemnización, los salarios y prestaciones sociales que dejaron de percibir desde su desvinculación hasta el reintegro.
Se añadió en la demanda que debía declararse responsable al señor C.J.M.M., a título de culpa grave, por las condenas que el Fondo Nacional de Caminos Vecinales pagó, derivadas del no levantamiento del fuero sindical de 19 trabajadores oficiales. Así pues, la entidad demandante justificó la atribución de responsabilidad al señor M.M. de la manera que a continuación se transcribe (incluso con posibles errores) :
“… esta entidad concluyó que la conducta del señor M.M. se tipifica dentro de las descritas por el Decreto 678 de 2001, como CULPA GRAVE, ordenando iniciar la respectiva Acción de Repetición, en razón a que… la conducta desplegada por el entonces gerente de la entidad, al desvinculó a trabajadores amparados por el fuero sindical sin el correspondiente permiso de la autoridad competente o Juez del Trabajo.
“(…).
“… para el caso concreto, es claro que se lesionó un derecho fundamental de asociación por parte de quien vulneró la protección del aforado sindical, causando un daño, el cual el Estado a través del Fondo Nacional de Caminos Vecinales tuvo que resarcir pagando indemnizaciones a los afectados viéndose afectado notoriamente el erario público, por la no sujeción de los preceptos legales por parte de quien estaba obligado a ello”.
2. Trámite en primera instancia
2.1. Admisión de la demanda y notificación
La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante autodel 2 de abril de 2003, la cual se notificó al señor C.J.M.M. y al Ministerio Público.
Contra la referida decisión, la parte demandada interpuso recurso de reposición, por considerar que la acción se encontraba caducada; sin embargo, el 31 de marzo de 2006, el juez de primera instancia resolvió no reponer el aludido auto.
Posteriormente, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales solicitó adicionar la demanda, en el sentido de incluir las indemnizaciones que pagó a los señores G.A.J.D., J.D.C.A. y V.M.P.C. -$80'079.519-, en cumplimiento de tres decisiones judiciales. Dicha petición fue admitida por el Tribunal a quo, el 19 de mayo de 2006.
2.2. Contestación de la demanda
El señor C.J.M.M., a través de apoderado, contestó la demanda e indicó que no le asistía responsabilidad alguna por las condenas proferidas en contra del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, toda vez que se limitó a comunicar las decisiones que adoptó la junta liquidadora de esa entidad.
Manifestó que las sentencias condenatorias se fundaron en una tesis minoritaria de la Jurisdicción Laboral, pues, a su juicio, la mayoría de las demandas que fueron instauradas con ocasión de la liquidación del Fondo Nacional de Caminos Vecinales fueron resueltas de manera desfavorable, por cuanto la Corte Suprema de Justicia había señalado que no era necesario tramitar el proceso de levantamiento de fuero sindical cuando la desvinculación se hacía en razón de la supresión de una entidad pública.
Argumentó que se le había endilgado responsabilidad por la comunicación de algunos actos administrativos que habían sido proferidos con anterioridad a la fecha en la que se posesionó como liquidador del Fondo Nacional de Caminos Vecinales.
El señor C.J.M. precisó que no incurrió en culpa grave, debido a que la supresión de los cargos se realizó en virtud de la “restructuración del Estado, pues fue una política nacida en la constituyente, bajo la responsabilidad del Presidente de la República, primando el interés general sobre el particular de los empleados”, por tanto, señaló que… “procedió en estricto acatamiento de las órdenes dadas por el Presidente de la República”.
Resaltó que en el sub examine operó el fenómeno jurídico de la caducidad, pues desde el momento en que la entidad pública realizó los pagos hasta la fecha en la que el señor M.M. fue notificado del auto admisorio de la demanda, transcurrieron más de dos años.
Finalmente, solicitó que se condenara en costas y agencias en derecho al Fondo Nacional de Caminos Vecinales, dado que con la presente acción se puso en riesgo todo su capital.
2.3. Etapa probatoria y alegatos de conclusión
A través de providencia del 27 de febrero de 2015, el Tribunal a quo decretó las pruebas solicitadas y, una vez vencido el período probatorio, por auto del 18 de marzo de 2015 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo, oportunidad procesal en la cual intervino el Fondo Nacional de Caminos Vecinales para reiterar los argumentos expuestos en su demanda.
Por su parte, el señor C.J.M.M. agregó que los actos de supresión fueron emitidos con la finalidad consagrada en el artículo 20 transitorio de la Constitución Política, es decir, la “modernización del Estado”.
En suma, sostuvo que el Decreto 2171 de 1992, expedido por el Presidente de la República autorizó a la Junta Directiva del Fondo Nacional de Caminos Vecinales a proferir las Resoluciones que ordenaron la supresión de los cargos de dicha entidad.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
En sentencia del 14 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.
Precisó que no era posible contabilizar el término de caducidad de la presente acción, toda vez que en el proceso no se encontraba demostrado el pago de una obligación dineraria derivada de condenas judiciales. Esto se consignó en la referida decisión (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):
“Si bien la entidad accionante allegó comprobantes de egresos, donde se hace constar el pago de unas sumas de dinero a favor de los señores atrás relacionados, por concepto de `indemnización por sentencia', no logró acreditar que efectivamente estos dineros se entregaron a los beneficiarios a su entera satisfacción.
“En efecto, observa la Sala que en algunos comprobantes de egresos, el espacio destinado para la firma del beneficiario se encuentra en blanco, y en otros comprobantes donde sí se registra una rúbrica, no es posible determinar con certeza que ésta corresponde a la del beneficiario a su entera satisfacción.
“Además, las órdenes de pago allegadas por la entidad demandante tampoco dan cuenta del pago efectivo de una suma de dinero derivada de una providencia...
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