Sentencia nº 25000-23-26-000-1999-00149-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 30 de Agosto de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 783544557

Sentencia nº 25000-23-26-000-1999-00149-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 30 de Agosto de 2018

Fecha30 Agosto 2018
EmisorSECCIÓN TERCERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-26-000 -1999-00149-01(37638)

Actor: DEPARTAMENTO DEL CESAR - SEGUROS CONFIANZA S.A. Y OTROS

Demandado: FERROVÍAS

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: LICITACIÓN PÚBLICA - Obligatoria para celebrar contrato de concesión -Posibilidad de que el oferente concurra bajo la modalidad de contrato de promesa de sociedad / PROMESA DE SOCIEDAD - Responsabilidad solidaria de los promitentes socios, frente a terceros / AUTORIZACIÓN PARA CONTRATAR - Requerida por el gobernador del departamento - genera obligaciones para el departamento - REVOCATORIA DE LA AUTORIZACIÓN PARA CONTRATAR - No extingue las obligaciones válidamente asumidas por la entidad territorial - no exime de la responsabilidad solidaria derivada de la oferta en licitación pública y de la promesa de sociedad / GARANTÍA DE SERIEDAD DE LA OFERTA - Características / INCUMPLIMIENTO DEL ADJUDICATARIO - Las razones internas de su omisión no le son oponibles a la entidad estatal

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 10 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió negar las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

En 1997, la Empresa Colombiana de Vías Férreas - Ferrovías abrió la Licitación Pública N° 001, con miras a otorgar en concesión la rehabilitación, conservación, operación y explotación de la red férrea nacional del Atlántico. En el proceso de selección participaron dos asociaciones oferentes, cada una de estas integrada por varias personas jurídicas que acudieron bajo la forma de contrato de promesa de sociedad, comprometiéndose cada proponente, en efecto, a constituir la compañía concesionaria si se cumplía la condición de que le fuera adjudicado el contrato objeto de la licitación.

Una de las asociaciones oferentes fue la sociedad futura “Ferrocarril Colombiano del Atlántico S.A.”, conformada por diferentes sociedades anónimas, mientras que la otra proponente se denominó sociedad futura “Ferrocarriles de la Paz -Fepaz S.A.-“, en la cual no solo participaron varias compañías de derecho privado, sino también los departamentos de Santander y Cesar.

El departamento del Cesar suscribió los documentos de la licitación y la promesa de constitución de sociedad por conducto de su gobernador, quien obró en virtud de la autorización conferida por la Asamblea del Cesar mediante Ordenanza N° 010 del 7 de mayo de 1997. La indicada asamblea también profirió, posteriormente, la Ordenanza N° 043 del 19 de diciembre de 1997, por la cual autorizó al gobernador para conformar la sociedad que “asumiría” obligaciones “frente a Ferrovías”.

No obstante, mediante Ordenanza N° 04 del 16 de enero de 1998, la Asamblea del Cesar derogó la Ordenanza N° 043 del 19 de noviembre de 1997. Este hecho le fue comunicado al presidente de Ferrovías por el nuevo gobernador del departamento, posesionado el 1 de enero de 1998. El indicado mandatario también le manifestó a la entidad que “no avalaría” la participación del departamento en la Licitación Pública N° 001 de 1997 y que no celebraría contrato alguno derivado de ese proceso de selección, como tampoco concurriría a constituir la sociedad prometida F.S..

El 27 de enero de 1998, F. le adjudicó el contrato a la proponente sociedad futura Fepaz S.A. Sin embargo, dentro del plazo otorgado para la constitución de la sociedad adjudicataria, el departamento del C. se mantuvo en su posición de no participar en ese negocio jurídico, lo cual les impidió a los demás promitentes socios suscribir en legal forma la respectiva escritura pública y cumplir los compromisos asumidos en la propuesta. Como consecuencia, el contrato de concesión adjudicado nunca llegó a celebrarse, de suerte que F. profirió la Resolución N° 0378 del 29 de mayo de 1998 (aclarada mediante las Resoluciones 0395 y 0401 de 1998), por la cual declaró el incumplimiento del adjudicatario y ordenó hacer efectiva la garantía de seriedad de la oferta.

La decisión fue recurrida por todos los proponentes, incluyendo a los miembros de Ferrocarril Colombiano del Atlántico S.A., quienes reprocharon que el contrato no se les hubiera adjudicado de manera sustitutiva, como estaba previsto en el pliego de condiciones para el evento en que el adjudicatario favorecido no celebrara el acuerdo de voluntades.

F. confirmó en todas sus partes la decisión impugnada, mediante Resolución N° 0739 del 13 de octubre de 1998.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Las demandas y su trámite

1.1. Proceso N° 1999-00148

Mediante demanda presentada el 27 de noviembre de 1998 (folios 27 al 43, cuaderno 2) a través de apoderado judicial (fl.1, c.2), la Compañía Aseguradora de Fianzas -Seguros Confianza S.A.- interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Empresa Colombiana de Vías Férreas -Ferrovías-, a efectos de que se acogieran las siguientes pretensiones:

1. Que se declare nula la Resolución N° 0378 de mayo 29 de 1998, mediante la cual se declara el incumplimiento de la propuesta formulada por el proponente Sociedad Futura `Ferrocarriles de la Paz S.A. -FEPAZ S.A.-` dentro de la Licitación 001-97 FERROVÍAS; se hace efectiva la póliza N° G U01 002

1071644, expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. CONFIANZA S.A., en cuanto ampara la seriedad de la oferta, y se hacen otras condenas y declaraciones, por ser violatoria del ordenamiento constitucional y legal.

2. Que se declaren nulas Resoluciones Nos. 0395 y 0401 aclaratorias de la resolución 0378 de mayo 29 de 1998, del 3 y 4 de junio de 1998 respectivamente, por ser parte integrantes (sic) de la misma y de esta manera, violar el ordenamiento constitucional y legal.

3. Que se declare nula la Resolución 0739 del 13 de octubre de 1998, por medio de la cual se decide `Confirmar en todas sus partes la Resolución N° 0378 del 29 de Mayo de 1998 y las Resoluciones Nros. 0395 y 0401 aclaratorias de la primera resolución, del 3 y 4 de junio de 1998 respectivamente (…)', por ser violatoria de las normas constitucionales y legales.

4. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS a hacer, en el evento de haberse pagado el valor correspondiente a la póliza, la devolución de la suma de dinero que se pague por dicho concepto.

4 (sic). Que a la suma de dinero que se devuelva a SEGUROS CONFIANZA S.A. se le apliquen los intereses corrientes bancarios permitidos por la Ley, aplicados desde el momento en SEGUROS (sic) CONFIANZA haya pagado el valor de la póliza y hasta cuando se verifique el pago de la EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS FÉRREAS (…).

Como fundamento fáctico de las pretensiones, la actora narró que mediante Resolución N° 1664 del 1 de diciembre de 1996, F. abrió la Licitación Pública N° 001 de 1997 con el objeto de contratar, mediante el sistema de concesión, la rehabilitación, conservación, operación y explotación de “la infraestructura de transporte férreo de carga de la Red Atlántica” (fl. 28, c.2).

Señaló que en la licitación pública participaron dos oferentes, a saber, la sociedad futura Ferrocarril Colombiano del Atlántico y la sociedad futura Ferrocarriles de la Paz -Fepaz S.A.-, esta última integrada por los siguientes socios promitentes:

Departamento del Cesar

Departamento de Santander

Emcarbón S.A.

Dragados y Construcciones S.A.

Fomento de Construcciones y Contratas S.A.

Consultores del Desarrollo S.A.

Transgranos Ltda.

Grodco S.C.A.

Fenit Servizi S.P.A.

Rites Ltd.

Hy Tech Fodnass & Cía. S.C.S.

Maderas Santa Bárbara Ltda.

S.S.

Afirmó que, en efecto, estas empresas y entidades habían celebrado un contrato de “promesa de sociedad futura” el 21 de noviembre de 1997 y, aunque el departamento del Cesar obró a través de su gobernador, este no contó con la debida autorización de la Asamblea Departamental, la cual -según lo sostuvo- solo fue emitida con posterioridad al contrato de promesa de sociedad, con la Ordenanza N° 043 del 19 de diciembre de 1997.

Manifestó que el 16 de enero de 1998, la Asamblea Departamental del Cesar derogó la Ordenanza N° 043 de 1997 y dio por terminadas las facultades conferidas en ese acto administrativo. Agregó que, en esa medida, el gobernador del Cesar carecía de toda atribución para suscribir el contrato de promesa y constituir la sociedad prometida, en tanto que el departamento no contaba con la correspondiente asignación presupuestal para los aportes que debían hacerse en virtud de ese negocio jurídico.

Refirió que una vez presentada la propuesta en el proceso de licitación, pero antes de que este se adjudicara, el departamento del C. le comunicó a F. que no continuaría participando, toda vez que se abstendría de constituir la sociedad Fepaz S.A., por “múltiples razones de carácter legal” (fl. 29, c.2).

Expresó que, por su parte, la Procuraduría General de la Nación presentó ante F. un informe que daba cuenta de posibles irregularidades en el proceso de selección y en la oferta presentada por la sociedad futura F.S.

Indicó que, a pesar de las anteriores circunstancias, F. le adjudicó a F. S.A. la Licitación 001-97 mediante Resolución N° 0052 del 27 de enero de 1998, en la cual no excluyó al departamento del Cesar. Según su dicho, el acto administrativo le fue notificado al representante de los miembros de Fepaz S.A. pero no al gobernador del C., de suerte que la decisión no tuvo efectos vinculantes para esa entidad territorial.

Expuso la demandante que, durante las semanas siguientes a la adjudicación, los miembros de la futura sociedad Fepaz S.A. intentaron constituirla con el concurso del departamento...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR