Concepto nº 11001-03-06-000-2018-00073-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 22 de Agosto de 2018
| Fecha | 22 Agosto 2018 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
R.icación número : 11001 - 03 - 06 - 000 - 2018 - 00073 - 00 ( 2374 )
Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible formula a la Sala una consulta sobre el alcance del artículo 96 de la Ley 633 de 2000 y la posibilidad de realizar el cobro de los trámites de levantamiento de veda de especies de flora silvestre y de sustracción de áreas de reserva forestal nacional o regional.
ANTECEDENTES
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible divide en varias secciones el tema de la consulta, las cuales presenta de la siguiente manera:
1. Aproximación a los instrumentos de manejo y control ambiental.
Inicialmente el Ministro cita el artículo 80 de la Constitución Política, el cual establece, entre otras disposiciones, que el Estado debe planificar el manejo de los recursos naturales y controlar los factores de deterioro ambiental.
Luego menciona el numeral 14 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, el cual asigna la siguiente función al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible:
“14. Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;”.
Señala que la razón de ser de los instrumentos de manejo y control ambiental fue precisada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en estos términos:
“La razón de ser de los instrumentos de manejo y control ambiental es la protección de los derechos individuales y colectivos, correspondiéndole a la s autoridades públicas velar por un mínimo impacto negativo, para lo cual la autoridad ambiental se ocupa de prevenir y controlar los factores de deterioro” .
Infiere de lo anterior que el deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, por medio del otorgamiento, modificación, negación o cancelación de instrumentos de manejo ambiental, de acuerdo con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad ambiental competente para evitar o prevenir un perjuicio grave o irreversible contra el ambiente.
Transcribe la clasificación en cuatro categorías de los instrumentos de gestión ambiental que ha establecido el doctor M.R.B., en esta forma:
“1. Los instrumentos de regulación directa, denominados de comando y control, basados en la promulgación de normas y en la ecuación coerción sanción; es decir, se trata de la forma tradicional de hacer cumplir la ley llevada al campo de la conducta ambiental.
2. Los instrumentos administrativos consistentes en el otorgamiento de licencias, permisos y demás modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales previstos en las diferentes legislaciones. La licencia ambiental ha sido el instrumento predominante dentro de esta categoría.
3. Los instrumentos económicos que están dirigidos a hacer que las fuerzas del mercado sean las principales propiciadoras del cumplimiento de las metas ambientales de la sociedad.
4. La educación, la investigación, la asistencia técnica y la información ambiental conforman la cuarta categoría”.
Señala que la primera categoría constituye una forma de intervención de los Estados y la comunidad internacional al ejercer un control normativo en distintos ámbitos de la sociedad y que las autoridades están esencialmente obligadas a tomar medidas para evitar el daño ambiental.
2. Marco jurídico. Levantamiento de vedas
La consulta indica que de conformidad con la Ley 99 de 1993, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como organismo rector de la gestión ambiental en el país, tiene dentro de sus atribuciones, la de definir las regulaciones a las que se deben sujetar la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente de la Nación, con el fin de asegurar el desarrollo sostenible.
Destaca las siguientes funciones del hoy denominado Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contempladas en los numerales 1, 2, 14 y 23 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993:
“Artículo 5.- F.iones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:
1. Formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento sostenible delos recursos naturales renovables y del medio ambiente;
2. Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;
(…)
14. Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;
(…)
23. Adoptar las medidas necesarias para asegurar la protección de las especies de flora y fauna silvestres; tomar las previsiones que sean del caso para defender especies en extinción o en peligro de serlo; y expedir los certificados a que se refiere la Convención Internacional de Comercio de Especies de Fauna y Flora Silvestre Amenazadas de Extinción -CITES-;
(…)”.
Indica que la declaratoria de las especies silvestres que se encuentran amenazadas en el territorio nacional, se efectuó por medio de la Resolución No. 572 del 4 de mayo de 2005 y se ha actualizado mediante las Resoluciones Nos. 383 de 2010, 192 de 2014 y 1912 de 2017. En estas se ha considerado que se debe hacer de manera constante, la revisión y ajuste del instrumento administrativo de vedas, prohibiciones y restricciones respecto de tales especies.
Se define en la consulta la veda como “el instrumento de restricción y regulación del uso o aprovechamiento de determinadas especies, otros grupos taxonómicos o productos en tiempo y territorio, cuando existan evidencias o indicios que las mismas están siendo amenazadas por diferentes procesos de degradación ambiental”.
Se menciona el Decreto Ley 3570 del 27 de septiembre de 2011, mediante el cual se modificaron los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integró el respectivo sector administrativo. En el artículo 1º se señaló que el Ministerio es el organismo rector de la gestión del ambiente y de los recursos naturales renovables y tiene como objetivos orientar y regular el ordenamiento ambiental del territorio y definir las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables y del ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible, sin perjuicio de las funciones de otros sectores.
El Ministerio cuenta en su estructura con la Dirección de Bosques, B. y Servicios Ecosistémicos, cuyas funciones se encuentran enunciadas en el artículo 16 de este decreto, de las cuales la consulta destaca las indicadas en los numerales 11, 12 y 15:
“Artículo 16. F.iones de la Dirección de Bosques, B. y Servicios Ecosistémicos. Son funciones de la Dirección de Bosques, B. y Servicios Ecosistémicos:
(…)
11. Proponer las bases técnicas para la regulación de las condiciones generales del uso sostenible, aprovechamiento, manejo, conservación y restauración dela diversidad biológica tendientes a prevenir, mitigar y controlar su pérdida y/o deterioro, en coordinación con las otras dependencias.
12. Aportar los criterios técnicos requeridos para la adopción de las medidas necesarias que aseguren la protección de especies de flora y fauna silvestres amenazadas e implementar la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y F.S., Cites, en coordinación con las demás dependencias.
(…)
15. Levantar total o parcialmente las vedas de especies de flora y fauna silvestres.
(…)” (Negrillas de la consulta).
Señala la consulta que en el desarrollo de proyectos, obras o actividades que pretendan aprovechar, comercializar y/o movilizar especies de flora silvestre y forestales maderables y no maderables, se ha determinado la necesidad de levantar parcialmente la veda al aprovechamiento, comercialización y /o movilización de algunas especies de flora silvestre y forestales maderables y no maderables, en las labores que impliquen remoción de cobertura vegetal y/o afectación de las mismas, para realizar dichos proyectos.
Es así como la Dirección de Bosques, B. y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha atendido solicitudes de levantamiento parcial de veda, relacionadas con las normas de carácter nacional expedidas por el entonces Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente - INDERENA, como por ejemplo, las Resoluciones Nos. 316 de 1974, 1132 y 1408 de 1975 y 213 y 801 de 1977.
Se determinó en el año 2013 que dentro del Sistema Integrado de Gestión del Ministerio, los procesos de levantamiento de veda fueran atendidos como procesos independientes y luego mediante el procedimiento identificado como P-M-INA-12 del 3 de diciembre de 2015, se estableció el trámite de levantamiento de veda de especies de flora silvestre, en el cual se indicaron las definiciones y las etapas internas de apertura de los expedientes, evaluación y comunicación al usuario.
En este punto se debe...
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