Sentencia nº 68001-23-31-000-2008-00244-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 2 de Agosto de 2018
| Fecha | 02 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero Ponente : C.A.Z. BARRERA
Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 68 001-23-31-000-2008-00244-01(47 466)
A ctor: EICE LOTERÍA DE SANTANDER
Demandado: F.A. TORRES CASTILLO Y ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA -ESAP-
Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN
Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la demandante contra la sentencia del 31 de enero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que dispuso (se transcribe tal como obra en la foliatura):
“PRIMERO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCION DE FALTA DE LEGITIMACION POR PASIVA DE LA ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA -ESAP...
“SEGUNDO: DENEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA”.
ANTECEDENTES:
Mediante escrito presentado el 2 de mayo de 2008, la Lotería de Santander, antes Beneficencia de Santander, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de repetición, formuló demanda contra el señor F.A. TORRES CASTILLO, gerente general de la Beneficencia de Santander, para la época de los hechos, y contra la Escuela Superior de Administración Pública, en adelante ESAP, en su condición de contratista, a fin de que restituyeran los $26'336.664.oo que, según afirmó, la Lotería de Santander tuvo que pagar, en cumplimiento de lo dispuesto en una sentencia judicial.
En apoyo de sus pretensiones, la actora relató -en síntesis- que, en sentencia del 25 de mayo de 2007, el Tribunal Administrativo de Santander le ordenó pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el señor D.G.O., quien, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho, obtuvo la declaratoria de inconstitucionalidad de los actos administrativos a través de los cuales la Beneficencia de Santander, por conducto de su Gerente General, ordenó la restructuración de la planta de personal de esa entidad y suprimió el cargo que aquél señor venía desempeñando como operario 625 grado 01.
Según la demanda, la Beneficencia contrató a la ESAP para que ésta la asesora en la restructuración de aquélla y, con base en el estudio técnico que la segunda le presentó a la primera, la Junta Directiva de la Beneficencia delegó en el Gerente General de la época, señor F.A.T.C., hoy demandado en repetición, la facultad para aprobar la modificación de esa planta; sin embargo, -afirmó-, el Gerente General se extralimitó en el ejercicio de sus funciones y expidió la resolución 039 del 31 de enero de 2000, a través de la cual restructuró la planta de personal, suprimiendo algunos cargos, entre ellos el del señor G.O., razón para que esa decisión fuera declarada ilegal, por falta de competencia funcional, ya que la restructuración y supresión de cargos debía contar con la aprobación del gobierno departamental.
Así, para la actora, las conductas del señor TORRES CASTILLO, quien expidió la decisión nula, y de la ESAP, que elaboró los estudios técnicos para la modificación de la planta de personal, estuvieron prevalidas de dolo y culpa grave, razón por la cual, en los términos de la ley 678 de 2001, están obligados a reembolsar el valor de la condena que se le impuso a aquélla como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad de la resolución 039 del 31 de enero de 2000 y del acto que comunicó la supresión del cargo.
2. La demanda fue admitida el 14 de mayo de 2008 por el Tribunal Administrativo de Santander y, notificada en debida forma, fue contestada por los apoderados de los demandados, quienes se opusieron a la prosperidad de las pretensiones.
2.1 El apoderado del señor F.A. TORRES CASTILLO señaló que, si bien el demandado profirió la resolución a través de la cual se modificó la planta de personal de la entidad, ello ocurrió en virtud de la delegación que, para tal fin, dispuso la Junta Directiva de la Beneficencia de Santander, presidida por el gobernador de la entidad territorial, de manera que siempre actuó con la convicción de la legalidad de su conducta.
2.2 La ESAPpropuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que no tuvo participación directa o indirecta en la expedición de la decisión cuya inconstitucionalidad dio lugar a la condena que se solicitó reintegrar.
3. Vencido el período probatorio, abierto en auto del 18 de agosto de 2010, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para emitir concepto.
3.1 En esta oportunidad, la ESAP insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva.
3.2. La parte actora no intervino y el Ministerio Público no emitió concepto.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA:
En sentencia del 31 de enero de 20 13 , e l Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, para lo cual consideró (se transcribe tal como obra en la foliatura) :
“Encuentra la Sala, que la actuación de F.A.T., en su desempeñó como Gerente de la Beneficencia de Santander (hoy Lotería de Santander) no alcanza a configurar el requisito subjetivo requerido, toda vez que no tiene el carácter suficiente para configurar el dolo o culpa grave, de conformidad con los parámetros dados por la Ley y la jurisprudencia.
“Sobre el caso en concreto es necesario indicar, que si bien se encuentra demostrado que el demandando expidió el Acto Administrativo No. 039 del 2000, mediante el cual se modificó la planta de personal de la Beneficencia de Santander (hoy Lotería de Santander), y que carecía materialmente de competencia para modificar la planta de personal de la entidad, como bien lo indicó el Tribunal Administrativo de Santander en la Sentencia de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho; su actuar no puede catalogarse como doloso o gravemente culposo, en razón a que éste al modificar la planta de personal de la Beneficencia de Santander en el año 2000, actuó con la convicción que tenía la facultad o competencia para hacerlo, de acuerdo con la delegación realizada por la Junta Directiva de la entidad, que le permitió convencerse de la legalidad de sus actuaciones; es decir, nunca se atribuyó unilateralmente la función de modificar la planta de personal de la entidad, sino que por el contrario fue facultado para tomar la referida decisión, a causa de la delegación realizada por la Junta Directiva para tal fin, además de que tenia soporte en el estudio técnico realizado por la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP.
“Cuando el Tribunal Administrativo de Santander, declaró la nulidad de la Resolución No. 039 del 2000 expedida por la Beneficencia de Santander y condenó a la entidad a cancelar los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir por D.G.O., el juicio de validez de los actos demandados, se baso única y exclusivamente en la legalidad de los mismos y en la competencia para expedirlos; es decir, dentro de la sentencia mencionada, no se indicó que el demandado hubiese actuado bajo la causal de nulidad de desviación de poder o cualquier otra causal, de la que se pueda concluir que su actuar haya sido doloso o gravemente culposo.
“Ahora bien, es necesario aclarar que no cualquier falta que desconozca el ordenamiento jurídico permitirá deducir la responsabilidad del Agente o ex Agente Estatal, por lo que resulta necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta; situación que dentro del proceso no ocurrió, en razón que si bien se demostró la falta de competencia del Gerente de la Beneficencia de Santander para modificar la planta de personal de la entidad, no se probó el dolo o la culpa grave en su proceder, o su intención de transgredir el ordenamiento jurídico con el único fin de ocasionar un perjuicio.
“De esta manera, la Sala reitera que en el caso en particular tampoco se demostró la intención de causar daño y por el contrario el Actuar de F.A.T. se adecuo a lo señalado por la ESAP; por lo tanto no existió dolo o culpa grave, la cual se exige para declarar responsable al demandando y condenar a la cancelación de las sumas de dinero que fueron pagadas por la Lotería de Santander a titulo de indemnización a favor de D.G.O..”..
En cuanto a la falta de legitimación propuesta por la ESAP, el a quo señaló que ésta no se encontraba legitimada materialmente en la causa por pasiva, por cuanto no se le puede endilgar dolo o culpa grave, ya que “es una persona jurídica y la acción de repetición sólo procede frente a funcionarios como personas naturales, como lo señala el artículo 90 de la Constitución Política y la Ley 678 de 2001”.
Recurso de apelación
I. con la decisión anterior y encontrándose dentro de la oportunidad legal, la Lotería de Santander interpuso recurso de apelación, en el cual solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, pues, dijo, “… con los documentos aportados que constituyeron el acervo probatorio de la demanda, se demuestra que hubo un claro desconocimiento por parte de LA ESAP (sic) Entidad (sic) que a través del equipo designado para el efecto elaboró y desarrolló el estudio técnico de modificación de la planta de personal de la BENEFICIENCIA DE SANTANDER y del Gerente de la época de las normas que rigen los establecimientos públicos (sic) pues tal como lo establece el artículo 305 del Decreto 1222 de 1986, `Con la aprobación del Gobierno Departamental, las jun tas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales determinarán la s planta s de personal con sujeción a las no rmas que expidan las Asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos” .
Precisó que el ex G erente G eneral de la Beneficencia se extralimitó en el ejercicio d e la potestad conferida por la Junta D irectiva de la entidad, pues reestructur ó la planta de...
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