Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-00181-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Agosto de 2018
| Fecha | 01 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá, D. C., primero (1) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000 - 23 - 26 - 000 - 2003 - 00181 -01 (28366 )
A ctor: SANOFI-SYNTHELABO DE COLOMBIA LTDA
Demandado: NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 9 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO
Entre enero y octubre de 2001, la sociedad la sociedad Sanofi-Synthelabo de Colombia S.A. de Colombia Ltda pagó lo correspondiente a la TESA consagrada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, decisión que no contempló efectos retroactivos.
ANTECEDENTES
A. Lo que se demanda
1. Mediante escrito presentado el 13 de enero de 2003 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 9-21, c. 1), por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del C.C.A., la sociedad Sanofi - Synthelabo de Colombia S.A. interpuso demanda contra la Nación - Congreso de la República, por la expedición y aplicación de una norma declarada inexequible ─art. 56 y 57 del la Ley 633 de 2000─ que creó la obligación de liquidar y pagar un tributo ilegítimo (TESA), con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas:
1. Que se declare responsable a la Nación, por el daño causado a Sanofi - Synthelabo de Colombia S.A., por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la Tasa Especial por Servicios Aduaneros.
2. Que se repare el daño causado a Sanofi - Synthelabo de Colombia S.A., ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1º de enero al 25 de octubre de 2001, suma que equivale a Doscientos cincuenta y tres millones, setecientos noventa y nueve mil seis pesos ($253.799.006)
3. Que se ordene a la Nación a pagar los intereses correspondientes.
1.1.Como fundamento fáctico y jurídico de sus pretensiones, la actora sostuvo que (i) el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos causados no solo por la acción u omisión de las autoridades administrativas o por los errores judiciales, sino también por los daños que ocasiona cuando expide normas inconstitucionales; (ii) la responsabilidad del Estado-Legislador se deriva directamente del artículo 90 de la Constitución Política, fundamento jurídico suficiente para reclamar la indemnización por los daños causados con la actividad legislativa; (iii) los requisitos para declarar la responsabilidad estatal de que trata el citado artículo 90, se encuentran configurados en el presente caso, esto es, una conducta por parte del Congreso que al crear un tributo ilegítimo produjo un daño antijurídico; (iv) el daño es susceptible de ser indemnizado, pues el perjuicio económico fue cierto, individualizado y evaluable, y es de aquellos que la víctima no estaba en la obligación de soportar; (v) el hecho de que la Corte no hubiera ordenado la devolución de lo pagado por concepto del recaudo de un tributo inconstitucional, no significa que el Estado pueda exonerarse de su responsabilidad patrimonial, pues de todas formas mientras estuvo vigente la obligación de pagar la TESA, se causó un daño patrimonial a la demandante; (vi) si el Estado no devuelve lo pagado se presentaría un enriquecimiento sin causa, pues existe un aumento en favor del patrimonio estatal, un detrimento patrimonial correlativo sufrido por el contribuyente y la falta de causa jurídica que justifique el incremento en el patrimonio del Estado.
B. Trámite Procesal
2. En escrito de contestación de la demanda (fls. 26-38, c.1), el apoderado de la Nación - Congreso de la República se opuso a las pretensiones formuladas por la actora, con fundamento en las siguientes razones: (i) es jurídicamente erróneo derivar una responsabilidad administrativa del Estado por la ejecución de una de las actividades que constitucionalmente debe hacer, esto es, expedir leyes; (ii) para endilgar responsabilidad estatal se necesita que la autoridad administrativa haya actuado de forma irregular o haya incurrido en alguna omisión que cause daño, pues la mera actividad legislativa no origina daño alguno por estar protegida constitucionalmente; (iii) la expedición de leyes no causa perjuicios susceptibles de ser indemnizados, salvo en las excepciones consagradas por la Constitución (art. 58 y 336) en casos de expropiación y establecimiento de monopolios, o eventualmente, en las situaciones en que se llegare a demostrar que los congresistas que intervinieron en la adopción de la ley, actuaron con dolo o culpa grave; (iv) para que se configure la responsabilidad administrativa debe existir un desequilibrio en las cargas públicas, es decir, un perjuicio excepcional y anormal con la expedición de una ley, y en este caso, que el administrado se encuentre dentro del objeto e interés general que perseguía la ley declarada inconstitucional. Con fundamento en estas razones propuso las excepciones de inexistencia de la obligación reclamada, buena fe y ausencia de culpa grave o dolo.
2.1. La parte actora solicitó fueran desestimadas las excepciones presentadas por la demandada, por las siguientes razones (fls. 41-44, c.1): (i) la obligación que se reclama surge del daño antijurídico consagrado en el artículo 90 de la Constitución Política, esto es, derivada del daño especial que se originó por el pago de un tributo inconstitucional y no con base en elementos subjetivos como la buena fe, ausencia de culpa grave o dolo; (ii) el perjuicio económico se encuentra debidamente acreditado en el expediente con las declaraciones de importación que liquidó y pagó la accionante, de modo que el daño es cierto, individualizado y evaluable económicamente; (iii) el haber pagado una tasa inconstitucional que no correspondía a ningún servicio individualizado prestado por el Estado, constituyó una carga que la demandante no estaba en la obligación de soportar, por cuanto todos los ciudadanos deben contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad; (iv) el interés general consiste en que todos los ciudadanos paguen los tributos que legalmente deben y en el caso de haber sufrido un daño patrimonial, como en el sub júdice, que el Estado los indemnice.
3. En el término para presentar alegatos de conclusión, la parte demandante (fls. 50-56, c.1) reiteró los argumentos expuestos en oportunidades anteriores e insistió en que el Congreso es una autoridad pública a la que le es aplicable el artículo 90 de la Constitución Política, toda vez que con su actividad puede generar responsabilidad estatal en la medida en que cause un daño antijurídico a los administrados, como en este caso, ya que durante el período en que este tributo estuvo vigente, los contribuyentes tuvieron que pagarlo para poder legalizar el trámite de sus importaciones, pues la DIAN solo aceptaba las declaraciones de importación en que se hubiera liquidado y pagado dicha tasa.
3.1. El demandado y el Ministerio Público guardaron silencio.
4. Surtido el trámite de rigor, el 9 de junio de 2004, el Tribunal Administrativo del Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia (fls. 63-77, c.ppal), mediante la cual decidió lo siguiente:
PRIMERO: DECLÁRASE a la NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA, patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a la parte actora, sociedad Sanofi - Synthelabo de Colombia S.A., de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: como consecuencia de la anterior declaración, CONDÉNASE a la NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA, a pagar a la demandante, la suma de TRESCIENTOS DOS MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS ($302.557.338).
(…).
4.1. Lo anterior, con fundamento en (i) la evidente falla del servicio y el daño antijurídico sufrido por el actor con la expedición de la Ley 633 del 29 de diciembre de 2000 arts. 56 y 57, declarada inconstitucional, al considerar que la tasa creada, a pesar de corresponder a la prestación de servicios aduaneros, no estableció claramente la forma en que el contribuyente se vinculaba a la útilización de dichos servicios; (ii) la existencia del nexo causal entre el hecho del legislador al proferir la citada ley y el daño antijurídico sufrido por el actor al verse obligado a pagar la tasa especial que posteriormente fue declarada inexequible.
5. Contra la sentencia de primera instancia, la parte demandada interpuso y sustentó oportunamente recurso de apelación (fls. 79-84, c.ppal.). Las razones de su inconformidad fueron las siguientes: (i) error en la valoración de los alcances dispuestos en la sentencia C-992 de 2001; (ii) inexactitud de la presunción de que el cobro adelantado por la DIAN hasta el 19 de septiembre de 2001 es ilegítimo con fundamento en el referido fallo; (iii) las graves falencias de orden probatorio, pues no se aportaron copias autenticas de la sentencia en que se fundaron las pretensiones ni de su respectiva constancia de ejecutoria; (iv) la irresponsabilidad del legislador como regla general en su actividad de expedir leyes, excepto cuando el propio guardián de la Constitución Política confiere efectos retroactivos al fallo que declara inconstitucional una ley; (v) los efectos futuros de la sentencia que...
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