Sentencia nº 85001-23-31-000-2009-00126-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Marzo de 2019 (caso SENTENCIA nº 85001-23-31-000-2009-00126-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 14-03-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 14 Marzo 2019 |
| Número de expediente | 85001-23-31-000-2009-00126-01 |
| Normativa aplicada | LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 1818 DE 1998 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / FACULTADES EXCEPCIONALES / CADUCIDAD DEL CONTRATO / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA
En el presente asunto se está frente a una controversia judicial derivada de un contrato estatal de obra pública (el 014 de 2006) suscrito entre Red Salud Casanare E.S.E. y la Unión Temporal Nunchía, conformada por C.K.L.. y Vargas Calderón EU, cuyo objeto era hacer las obras de reposición del Centro de Salud de Nunchía (Casanare), en cumplimiento del convenio interadministrativo 772 de 2005, suscrito entre el departamento de Casanare y Red Salud Casanare E.S.E., pero este último negocio jurídico no es objeto de este proceso judicial; por lo tanto, quien tiene legitimación por pasiva es únicamente la E.S.E., R.S.C., la cual, además, es una entidad descentralizada por servicios que cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio y fue quien expidió unilateralmente, esto es, sin la intervención de otra entidad pública, los actos demandados, por consiguiente no existe solidaridad con el departamento del C., el cual, como ya se manifestó, no participó ni en la celebración ni en la ejecución del contrato 014 de 2006. En consecuencia, se debe confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare consistente en declarar probada la falta de legitimación en la causa del departamento de Casanare […] [S]e concluye que el acto administrativo demandado de declaratoria de caducidad se expidió sin vicio de competencia alguno, puesto que, según la jurisprudencia aplicable para la época en la que se profirió, era factible declarar la caducidad con posterioridad a la terminación de la vigencia del contrato.
CLÁUSULA COMPROMISORIA / COMPETENCIA
La cláusula compromisoria es una estipulación que acuerdan las partes para resolver, por medio del arbitraje, las diferencias o controversias que surjan del contrato […] La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en providencia de unificación de 18 de abril de 2013 determinó que, en los procesos derivados de contratos estatales en los cuales esté pactada cláusula compromisoria y que se rijan por el Decreto 1818 de 1998, es necesario que obre acuerdo expreso y escrito para modificar o dejar sin efectos el pacto arbitral […] En el presente caso, ni en la contestación de la demanda del departamento de Casanare ni en la de Red Salud Casanare E.S.E. se realizó pronunciamiento alguno acerca de la cláusula compromisoria consagrada en el contrato 014 de 2006, ni se aportó un acuerdo frente a su renuncia; sin embargo, como quiera que se está en presencia del ejercicio de una de las facultades exorbitantes consagradas en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 -Resolución 773 de 2007, por la cual se declaró la caducidad del contrato 014 de 2006-, así exista una cláusula compromisoria la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, máxime que se vinculó al proceso a un tercero (el departamento de Casanare) que no era parte en el contrato y a quien, por consiguiente esa cláusula no lo vincula.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema cita auto de unificación del Consejo de Estado, Sección Tercera de 18 de 2013, exp. 17859.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 1818 DE 1998
NATURALEZA DEL CONTRATO ESTATAL
[L]a jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza, como Red Salud Casanare E.S.E. Lo anterior tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que, al definir los contratos estatales, adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)” . Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos y de la presentación de la demanda, estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32
CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / FACULTAD DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / COMPETENCIA ADMINISTRATIVA / EMPLEO PÚBLICO
Es necesario por parte de la Sala aclarar que si bien es cierto el contrato 014 de 2006 fue celebrado entre un particular y una Empresa Social del Estado, la cual, conforme a la Ley 100 de 1993 , en materia contractual se rige por derecho privado, también es cierto que en la misma norma se otorgó a esa clase de entidades la facultad de incluir discrecionalmente en sus contratos “las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública”, lo cual sucedió en el sub lite en la cláusula vigésima del negocio jurídico […] [L]a entidad pública contratante tiene la facultad de declarar la caducidad del contrato, por medio de acto administrativo debidamente motivado, siempre y cuando: (i) se presente un incumplimiento de las obligaciones del contratista, (ii) ese incumplimiento afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y (iii) se evidencie que dicha situación genera o puede generar la paralización del contrato. La postura jurisprudencial inicial de esta Corporación frente a la figura de la caducidad señalaba que, para su declaratoria, era necesario que el contrato estuviera vigente y en ejecución, debido a que ella implicaba la terminación anticipada del mismo […] Dicha posición fue aplicada de forma pacífica hasta 1999, cuando la jurisprudencia determinó que la caducidad se podía declarar aún vencido el término de ejecución y hasta antes de la liquidación, por cuanto, sólo con éste último acto fenecía la actuación contractual […] Está última posición constituyó un precedente que se aplicó de manera uniforme por el Consejo de Estado; al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto del 14 de diciembre de 2000, radicación 1293, con fundamento en el trasncrito pronunciamiento de 1999 (exp. 10264) […] Por lo tanto, desde 1999, en vigencia de la Ley 80 de 1993 e incluso respecto de contratos celebrados a partir de esta última, la jurisprudencia del Consejo de Estado admitía la posibilidad de que las entidades públicas declararan la caducidad de los contratos hasta antes de su liquidación; sin embargo, en 2008 se modificó esa postura y nuevamente se estableció un límite temporal al ejercicio de la declaratoria de caducidad, pues se dijo entonces que ésta sólo podía producirse durante el plazo de ejecución del contrato, en vigencia del mismo y no durante la etapa de liquidación […] [L]a figura de la caducidad es la separación del contratista de la ejecucion del contrato, debido a que ha incumplido gravemente sus obligaciones y para evitar, por una parte, la paralización del mismo y, por otra, asegurar la continuidad del desarrollo del objeto contractual, a través de un tercero que termine la obra o por la misma entidad; por tanto, caducar el contrato, de manera posterior al plazo de la ejecución (original y adicional) implicaría desconcocer la finalidad prevista por la ley para la declaratoria de caducidad […] En el sub lite, la declaratoria de caducidad contenida en la Resolución 773 del 19 de julio de 2007 se produjo después de vencido el término de ejecución del contrato (5 de junio de 2007 ), cuando la jurisprudencia de la Corporación permitía hacer uso de dicha potestad exorbitante vencido el plazo de ejecución y hasta antes de la liquidación […] La Constitución Política de Colombia (artículo 122) indica que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o el reglamento, es decir, que la competencia de las autoridades administrativas está conferida por la Constitución, la ley o los manuales de funciones; al respecto, en el sub lite, el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 le otorga competencia a las entidades públicas contratantes para declarar la caducidad del contrato estatal, por el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización. La caducidad, como potestad o cláusula excepcional al derecho común de las entidades públicas, ha sido objeto de análisis y de diversas interpretaciones frente a su aplicación, por parte del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, lo que genera el deber para las entidades estatales que pretendan acudir a ella de ceñirse a los pronunciamientos jurisprudenciales vigentes al momento de su aplicación.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / FINALIDAD DEL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA / CAMBIO DE JURISPRUDENCIA
El principio de confianza legítima se define como el mecanismo que permite “‘conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la Administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones’, y tiene como uno de sus presupuestos la necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecúen la actual situación a la nueva realidad”. De igual forma, esta Corporación ha dicho que “El principio de confianza legítima consiste en la expectativa genuina que alberga el particular, de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba