Sentencia nº 11001-03-24-000-2010-00469-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 9 de Mayo de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2010-00469-00 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 09-05-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 09 Mayo 2019 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2010-00469-00 |
| Normativa aplicada | LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 111 / DECRETO LEY 1281 DE 2002 – ARTÍCULO 7 / RESOLUCIÓN 3047 DE 2008 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ANEXO TÉCNICO 6 |
ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL / SALUD – Reglamentos / PRESTADORES DE SERVICIOS DE SALUD – Trámite de las cuentas de cobro / PAGO DE LOS SERVICIOS DE SALUD – Requisitos: Factura con soportes / DEVOLUCIÓN DE FACTURA / GLOSA – Concepto / GLOSA – Causas / GLOSA – Término / INTERESES MORATORIOS – Hay lugar a su reconocimiento desde la fecha de presentación de la factura o cuenta de cobro cuando las devoluciones o glosas adolezcan de fundamentación objetiva
[E]l Ministerio de la Protección Social expidió la Resolución nro. 3047 del 14 de agosto de 2008, “Por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007”, modificada por las Resoluciones 416 del 18 de febrero de 2009 (vigente al momento de la presentación de la demanda) y 4331 del 19 de diciembre de 2012. El artículo 14 de la citada Resolución 3047, estableció que la denominación y codificación de las causas de glosas, devoluciones y respuestas se encontraban definidas en el Anexo Técnico nro. 6, que hace parte integral de ese acto administrativo. Adicionalmente, determinó que las entidades responsables del pago no podían crear nuevas causas de glosa o de devolución. Respecto al referido Anexo 6, la Sala observa que en el mismo se describe lo siguiente: 1. El objetivo del Manual único de glosas, devoluciones y respuestas es: “[e]standarizar la denominación, codificación y aplicación de cada uno de los posibles motivos de glosas y devoluciones, así como de las respuestas que los prestadores de servicios de salud den a las mismas, de manera que se agilicen los procesos de auditoría y respuesta a las glosas. […]” 2. En cuanto a sus destinatarios, está dirigido especialmente al personal encargado en la entidad responsable del pago y del prestador de servicios de salud de las glosas, devoluciones y respuestas a las mismas.3. Definió la glosa como: “[u]na no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud. […]”. 4. Igualmente precisó seis conceptos (códigos generales) constitutivos de glosas, los cuales a su vez, contienen de manera individual una serie de situaciones (códigos específicos) en los que se pueden enmarcar y las eventualidades en que aplica. […] En cuanto a la devolución, estableció que es “[u]na no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura. […]” Además, las causales de devolución son taxativas y corresponden a: (a) falta de competencia para el pago, (b) falta de autorización principal, (c) falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, (d) servicio electivo no autorizado, (e) profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, (f) falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y (g) servicio ya cancelado. Como corolario de lo señalado, en el Manual Único de Glosas, devoluciones y respuestas, expedido por el Ministerio de Protección Social, quedaron definidos los criterios objetivos que le permiten a los prestadores de servicios y a las entidades pagadoras, determinar cuándo las glosas o las devoluciones son o no fundadas; de manera específica el Anexo Técnico nro. 6; siendo además, clara la prohibición expresa para los responsables del pago de crear nuevas causas de glosa o devolución. Por consiguiente la indeterminación a que se refiere la parte actora es inexistente.
CAUSA PETENDI - Suficiencia / CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN - Carencia de concreción y sustentación / CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN - Exigencias: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia / CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN – A pesar de la deficiente argumentación se efectúa el análisis de legalidad del decreto demandado
Para la Sala, los argumentos de los demandantes relacionados con la indeterminación de la norma y el principio de legalidad son insuficientes para que el cargo cumpla los requisitos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, puesto que, como lo indicó el apoderado del Ministerio de la Protección Social, así como el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, no explican las razones por las cuales consideran que lo dispuesto en el aparte acusado infringe las normas de carácter constitucional y legal invocadas; por lo tanto, las apreciaciones expuestas son de carácter subjetivo y no guardan relación con las disposiciones superiores en que se sustenta la pretendida nulidad. Esta exigencia contenida en el artículo 137 del C.C.A., según el cual “cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”, está en consonancia con lo señalado por la Corporación frente a la carga argumentativa que debe cumplir toda demanda, […] Lo anterior bastaría para no descender en el estudio de lo pretendido; no obstante, teniendo en cuenta que la parte actora argumenta que la nulidad se configura en la medida que no existen criterios objetivos que permitan determinar, dentro del trámite de las cuentas presentadas por los prestadores de servicios de salud, cuándo una glosa puede considerarse infundada, la Sala estima que, con todo, no le asiste razón.
FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 111 / DECRETO LEY 1281 DE 2002 – ARTÍCULO 7 / RESOLUCIÓN 3047 DE 2008 MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ANEXO TÉCNICO 6
NORMA DEMANDADA: DECRETO 4747 DE 2007 (7 de diciembre) MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 24 (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00469-00 (Acumulado 11001-03-24-000-2011-00204-00)
Actor: M.R.S.Y.J.J.A.R.
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO
Referencia: NULIDAD
Referencia: No es nula la disposición expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social[1] que dispuso dentro del trámite de cobro de las cuentas que presenten los prestadores de servicios de salud, que las devoluciones o glosas que adolezcan de fundamentación objetiva dan lugar al reconocimiento de intereses moratorios desde la fecha de presentación de la factura o cuenta de cobro.
Referencia: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sala procede a decidir en única instancia los procesos acumulados radicados bajo los números de la referencia, promovidos por los señores M.R.S. y J.J.A.R., en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, hoy MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, y la NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.
I. ANTECEDENTES
1.1. LAS DEMANDAS:
Los actores, en ejercicio de la acción pública de Nulidad por Inconstitucionalidad, presentaron en idénticos términos demanda en contra de los Ministerios de Salud y Protección Social y Hacienda y Crédito Público, con la pretensión[2] que se declare la nulidad de la expresión “(…) en el evento en que las devoluciones o glosas formuladas no tengan fundamentación objetiva (…)”, contenida en el inciso primero del artículo 24 Decreto 4747 del 7 de diciembre de 2007, “Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones”.
Adicionalmente, en el proceso bajo el radicado nro. 2011 00204, se solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 7 del Decreto Ley 1281 del 19 de junio de 2002[3].
1.1.1. Normas invocadas como infringidas y concepto de violación
Los demandantes coincidieron en afirmar que con el aparte normativo acusado se vulneraron los artículos 2, 48, 49 y 209 de la Constitución Política, y, en el proceso bajo el radicado nro. 2010 00469 00, la actora consideró que también se infringió el artículo 13 de la Ley 1122 del 9 de enero de 2007[4].
Como razones de violación expusieron las siguientes[5]:
Indeterminación de la norma y el principio de legalidad:
S. que es claro que la norma demandada reconoce que una condición indispensable para el buen funcionamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, es la adecuada financiación de las Instituciones Prestadoras de Servicios (IPS) y en esa medida pretende dotarlas de elementos legales en orden a que sus finanzas no se vean entorpecidas por actuaciones por parte de las EPS que las contratan.
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