Sentencia nº 17001-23-33-000-2014-00415-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 30 de Mayo de 2019 (caso SENTENCIA nº 17001-23-33-000-2014-00415-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 30-05-2019) - Jurisprudencia - VLEX 796403493

Sentencia nº 17001-23-33-000-2014-00415-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 30 de Mayo de 2019 (caso SENTENCIA nº 17001-23-33-000-2014-00415-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 30-05-2019)

Sentido del falloACCEDE
EmisorSECCIÓN CUARTA
Fecha30 Mayo 2019
Número de expediente17001-23-33-000-2014-00415-01
Normativa aplicadaLEY 55 DE 1985 - ARTÍCULO 61 / DECRETO 1226 DE 1908 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 1227 DE 1908 – ARTÍCULO 13 / LEY 34 DE 1920 – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO DE RÉGIMEN MUNICIPAL – ARTÍCULO 194 / LEY 1430 DE 2010 – ARTÍCULO 54 / LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 177 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365

SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL – Interpretación del artículo 61 de la ley 55 de 1985. Precisión jurisprudencial / IMPUESTO PREDIAL SOBRE PROPIEDAD PRIVADA – Alcance / IMPUESTO PREDIAL – Creación y evolución normativa / IMPOSICIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL – Determinación. Se debe tener en cuenta la explotación, uso y/o goce / IMPUESTO PREDIAL SOBRE BIENES FISCALES – Procedencia / IMPUESTO PREDIAL – Hecho gravable / IMPUESTO PREDIAL – Naturaleza / SUJECIÓN PASIVA DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS CON PERSONERÍA JURÍDICA DE LA NACIÓN Y DE AQUELLOS ENTES U ORGANISMOS AUTÓNOMOS QUE FORMEN PARTE DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL ESTADO AL IMPUESTO PREDIAL – Reiteración / BIENES DE USO PÚBLICO – Excluidos de pago de impuesto predial / BIENES FISCALES O PATRIMONIALES – Noción / IMPUESTO PREDIAL – Objeto imponible / BIENES GRAVADOS CON EL IMPUESTO PREDIAL – Enunciación / FINALIDAD DEL LEGISLADOR AL REGULAR EL IMPUESTO PREDIAL – Alcance / AMPLIACIÓN DEL SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO PREDIAL A LA NACIÓN Y SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y VINCULADAS – Alcance. No se define por la naturaleza de la entidad pública, sino a la de los bienes que administra / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO COMO SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO PREDIAL – Procedencia

2.1.- Como se explicó de manera amplia en la sentencia del 29 de mayo de 2014, que no es propiamente “sorpresiva”, una interpretación estricta del artículo 61 de la Ley 55 de 1985 había llevado a la Sección a entender que los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional eran, por previsión legal, los únicos sujetos pasivos del impuesto predial, lo que excluía del gravamen los bienes inmuebles de las demás entidades públicas. No obstante, con base en una providencia del año 2013 y en la interpretación histórica de las normas que regulan el impuesto predial se llegó a una conclusión diferente, entre otras razones, atendiendo el alcance del impuesto predial y a su hecho generador. 2.- Téngase en cuenta que en el precedente jurisprudencial citado en la demanda se resolvieron procesos en los que se encontraban involucrados bienes fiscales de la Aeronáutica Civil –que es una unidad administrativa especial– y el debate que se plantea en el presente asunto es sobre un bien fiscal de una empresa social del Estado, respecto de los cuales la Sección durante los años 1994 a 2011 no se pronunció explícitamente. No sobra advertir, además, que para la fecha de interposición de la presente demanda –7 de noviembre de 2014– ya se había proferido por esta Sección la sentencia de precisión y rectificación jurisprudencial que se reitera, por lo que no puede hablarse de un cambio abrupto ni sorpresivo de la jurisprudencia aplicable al caso. 2.3.- Si bien desde el año 1994, esta Sección afirmó que el impuesto predial fue creado para gravar la propiedad privada, ello se entendía bajo el concepto de derecho de dominio, pues la propiedad privada se define en función del derecho real que tiene una persona, natural o jurídica, pública o privada, para usar, gozar y disponer de un bien inmueble, conforme con las normas que regulen la materia. Sin embargo, hoy en día el impuesto predial también abarca la posesión, la tenencia o el usufructo. Lo que debe tenerse en cuenta para su imposición es, en consecuencia, la explotación –uso y/o goce- del bien, pero con un interés que trasciende el que subyace en la figura de los bienes de uso público o común. 2.4.- Los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser gravados con el impuesto predial porque sobre ellos también se ejerce derecho de dominio o, en otras palabras, son susceptibles de uso, goce y disposición. Como sobre los bienes de uso público no se ejerce un derecho de dominio o equivalente, en tanto su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación y no pueden ser objeto de disposición, estos no se encuentran gravados con el impuesto predial, salvo que sean explotados económicamente por un particular. Sólo en ese sentido pueden entenderse las normas que ha dictado el legislador respecto de los bienes de la Nación, de los municipios y de los distritos y, sobre las “propiedades públicas” en general, contenidas en los artículos 21 del Decreto 1226 de 1908, 13 del Decreto 1227 de 1908 y 3 de la Ley 34 de 1920, y la previsión del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, que fue compilada en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente. 2.5.- El impuesto predial, como ha expuesto esta Sección, es un gravamen de tipo real ya que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta. Atendiendo tal naturaleza es que el legislador se ha referido de manera general al hecho gravable del tributo –propiedad, posesión, tenencia o usufructo de un bien inmueble-, sin excluir de manera expresa a las personas jurídicas de derecho público, habida cuenta de que lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el sujeto que ejerce el derecho de dominio. En ese sentido, se reitera, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de todas las entidades públicas con personería jurídica de la Nación y de aquellos entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica del Estado están gravados con el impuesto predial. Sólo pueden considerarse excluidos de este pago los bienes de uso público, dada su naturaleza y uso. Y eso es así porque los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que el Estado posee y administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. Además, como se trata de un tributo municipal, directo y real, cuyo objeto imponible es el patrimonio inmobiliario, el aspecto material de este impuesto se define con total independencia del elemento subjetivo, pues gira en torno a un bien inmueble y no requiere de referencias a un sujeto para su total definición, contrario con lo que sucede con los impuestos personales como el de patrimonio o renta. 2.6.- Dada la finalidad de las normas que regulan el impuesto predial y la voluntad del legislador, es posible concluir que están gravados con el impuesto predial los siguientes bienes: a) Los inmuebles de los particulares. b) Los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente. C)Los bienes de uso público que sean explotados económicamente, se encuentren en concesión y/o estén ocupados por establecimientos mercantiles, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro. Recuérdese que “la exclusión del impuesto predial está ligada a un elemento adicional a la simple titularidad pública del bien, como es el hecho de que se trate de bienes de uso público”, ya que la finalidad del legislador fue gravar la propiedad raíz o los bienes inmuebles sobre los que se ejerce derecho de dominio, independiente de la naturaleza jurídica del sujeto propietario. 2.7.- La conclusión a la que llega la Sala se refuerza con el desarrollo argumentativo realizado en la sentencia del 24 de octubre de 2013 que, en lo esencial, coincide con lo expuesto en los apartes precedentes. En esa sentencia se indicó que la verdadera razón por la que ni la Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas pueden ser sujeto pasivo del impuesto predial es por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público que administran, más no por su condición de entidades públicas. 2.8.- Para la Sala, desde el año 1985, la voluntad del legislador fue la de incluir como sujetos pasivos del impuesto predial a las entidades del Estado que contaban con personería jurídica y, por ende, podían adquirir bienes raíces –bienes fiscales- para el desarrollo de sus funciones pero que, por su naturaleza y destinación, no pertenecían a todos los habitantes. Al modificarse la estructura del Estado y crearse nuevas entidades con personería jurídica, adscritas o vinculadas a la Nación y otros entes u organismos también con personería jurídica, autónomos e independientes, como ocurre con las empresas sociales del Estado, se amplía el sujeto pasivo del impuesto predial, ya que, se repite, éste no está definido en razón a la naturaleza de la entidad pública, sino a la de los bienes que posee o administra: públicos o fiscales. En razón de lo expuesto, es claro que el Hospital de Caldas, como empresa social del Estado, sí es sujeto pasivo del impuesto predial con relación a los bienes fiscales de su propiedad, sin que pueda hablarse de defraudación de la confianza legítima, pues desde el año 1985 no existía ninguna “expectativa” que pudiera invocar la ESE con fundamento en las normas legales que se han citado.

FUENTE FORMAL: LEY 55 DE 1985 - ARTÍCULO 61 / DECRETO 1226 DE 1908 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 1227 DE 1908 – ARTÍCULO 13 / LEY 34 DE 1920 – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO DE RÉGIMEN MUNICIPALARTÍCULO 194 / LEY 1430 DE 2010ARTÍCULO 54 / LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 177

NOTA DE RELATORIA: Sobre la interpretación del artículo 317 de la Constitución de 1991 se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 25 de julio de 2013, R. 76001-23-31-000-2010-00003-01(19420), C.M.T.B. de Valencia de 24 de octubre de 2013, Radicado 08001-23-31-000-2007-00652-01(18394), C.H.F.B.B..

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