Sentencia nº 25000-23-27-000-2012-00468-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 18 de Julio de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-27-000-2012-00468-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 18-07-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 18 Julio 2019 |
| Número de expediente | 25000-23-27-000-2012-00468-01 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 35 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 59 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 84 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 176 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 177 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 178 |
FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DE APORTES PARAFISCALES A FAVOR DEL ICBF Genera nulidad por expedición irregular del acto. Reiteración de jurisprudencia / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SE IRRADIA DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES - Enunciación / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Presupuesto de validez / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Alcance. La sustentación debe ser razonada y suficiente / MOTIVACIÓN SUFICIENTE DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DE APORTES PARAFISCALES A FAVOR DEL ICBF Pauta adecuada. Reiteración de jurisprudencia / INSUFICIENTE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DE APORTES PARAFISCALES A FAVOR DEL ICBF Configuración / VICIO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DE APORTES PARAFISCALES A FAVOR DEL ICBF POR EXPEDICIÓN IRREGULAR Configuración / VULNERACIÓN DE PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, DE PUBLICIDAD, DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y DERECHO AL DEBIDO PROCESO DEL DEMANDANTE Configuración
[L]a Sala precisa que los actos administrativos deben revelar los móviles de su expedición, los razonamientos, la fundamentación jurídica y la valoración fáctica que sustenta las decisiones, so pena de originar la causal de nulidad del acto por expedición irregular (sentencias del 01 de julio de 2016, exp. 21702, CP: M.T.B. de Valencia y del 09 de marzo de 2017, exp. 21718, CP. H.F.B.B.. En ese escenario, la motivación de los actos se irradia de los principios constitucionales como: (i) el de legalidad (arts. 1.º, 4.º, 6.º y 123), con base en el cual la Administración pública, dentro de un Estado Social de Derecho, no podrá actuar de materia arbitraria, pues se somete a la Constitución y a la ley desde el dinamismo formal y teleológico, de acuerdo con los fines del Estado, y (iii) los de publicidad y del debido proceso (arts. 29 y 209), los cuales garantizan los derechos de contradicción y defensa, a efectos de que los administrados conozcan el carácter vinculante de la decisión y la controviertan, en caso de que ello proceda (sentencia SU-250/98, proferida por la Corte Constitucional). Derivado de lo anterior, la motivación resulta ser un presupuesto de validez del acto que debe ser acatado por la Administración, porque, de lo contrario, se configuraría el vicio de nulidad por expedición irregular (art. 84 CCA), ya que la exteriorización de los móviles de la decisión, serán determinantes para que se reconozcan los aspectos sobre los cuales podría existir un disenso jurídico que amerite la impugnación del acto e inclusive el control judicial del mismo. En desarrollo de los preceptos constitucionales ya invocados, los artículos 35 y 59 del CCA vigentes para la época de la actuación administrativa objeto de análisis establecen que los actos deberán ser motivados, siquiera sumariamente, una vez se haya dado la oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones y con base en las pruebas e informes disponibles. La motivación implica que su sustentación sea razonada y suficiente y será más exigente según sea la complejidad de la situación jurídica que se analice y de la ley que fundamente la decisión, ya que no bastará con que las razones sean abstractas, por cuanto la autoridad deberá darle un sentido a la aplicación de disposiciones legales cuya interpretación sea ambigua o vaga. ( ) 2.2- En materia de aportes parafiscales, los artículos 14 de las resoluciones 1530, del 02 de mayo de 2011 y 2868 de 01 de julio de 2011 la primera vigente para el momento de la expedición de los actos administrativos previos y la segunda estuvo en vigor al
expedirse el acto de determinación de la obligación tributaria, se encargaba de delimitar las circunstancias fácticas y jurídicas que la Administración debe exteriorizar en las resoluciones de determinación de deudas parafiscales y, para tal fin, la normativa dispuso que son soportes del acto de determinación ( ) [L]a Sala ha advertido que cuando el acto administrativo se dirige a calificar supuestos de hecho, como en efecto ocurre en la liquidación de obligaciones parafiscales, la motivación resulta ser insuficiente si el acto se limita a indicar dicha calificación acogida por la Administración, pero sin exponer las razones que propiciaron esa conclusión. Si ello sucede, se obstaculiza la defensa del interesado, porque no habría certidumbre sobre el fundamento que da lugar a la determinación adoptada por la autoridad; al tiempo que se impediría, por falta de elementos de juicio, el control de legalidad que el juez debe ejercer sobre los actos acusados (sentencia del 26 de julio de 2018, exp. 22074, CP: J.R.P.. En términos puntuales, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que una pauta adecuada para determinar si la motivación de las liquidaciones tributarias resulta ser suficiente, consiste en verificar si de la lectura de la decisión y de los fundamentos fácticos y jurídicos, el destinatario del acto y quien ejerce el control de legalidad pueden extraer las razones precisas y concretas por las cuales se determinó oficiosamente la deuda y todas las circunstancias esenciales que permitan entender tal decisión y su alcance (sentencia del 23 de enero de 2014, dictada en el expediente 18522, CP: J.O.R.R.. ( ) Al respecto, al acta de liquidación de aportes que, según el artículo 14 de la Resolución 1530 de 2011 es soporte del acto de determinación por ejemplo, no señaló las razones de las modificaciones de los valores y únicamente se limitó a hacer una relación numérica de los aportes que realizó la demandante en los meses discutidos y los liquidados oficialmente (ff. 1 y 2 ca 1). ( ) Como ya se precisó, el 17 de junio de 2011, el ICBF realizó visita de fiscalización a la demandante. El 21 de junio de 2011, el demandado remitió la denominada «acta de visita», mediante el Oficio 015141. Según este oficio, el acta de visita remitida correspondía a la Liquidación de Aportes nro. 183463 de 2011 (f. 3 ca 1). Igualmente, se constata que en dicha acta no se identificaron los hallazgos específicos respecto de todos los rubros objeto de discusión. Al efecto, en la misma se indicó de manera genérica lo siguiente: «No realiza aportes sobre los siguientes rubros: pagos extralegales (bonificaciones y otros)». En relación con el porcentaje de vacaciones pagadas al personal que percibía salario integral, el acta señaló que: «se incluyó vac. Salario integral al 100%» (ff. 4 y 5 ca 1). Como se aprecia del acta de visita que es soporte y hace parte integral del acto de determinación de la obligación tributaria, la Administración no estableció el monto exacto correspondiente a los aportes parafiscales dejados de realizar por concepto de cada una de las erogaciones descritas, tampoco se discriminan las bases de cuantificación de la obligación a cargo de la demandante, sino que en esa acta se plantearon valores mensuales que no permitieron identificar el IBC aplicable a los «pagos extralegales (bonificaciones y otros)» y a las vacaciones pagadas a los trabajadores cuyo salario era integral. Asimismo, la Sala considera que la expresión «pagos extralegales (bonificaciones y otros)», utilizada por el ICBF en la prenotada acta, no ofrece certeza sobre la identificación plena de la obligación que, en criterio de la entidad demandada, el contribuyente incumplió. De hecho, se observa en los balances de prueba de los años 2006 a 2010, obrantes en los antecedentes administrativos (ff. 102 a 200 ca 1 y 201 a 236 ca 2), que la sociedad actora pagó, por lo menos, tres tipos de bonificaciones y de auxilios, de manera que cualquiera de estos emolumentos pudo corresponder a los fiscalizados por el demandado, sin que exista certeza sobre los que recayó la determinación de la obligación tributaria. Esa falta de certidumbre sobre los conceptos cuestionados por el ICBF conllevó a que la memorialista planteara una defensa genérica sobre los valores que, en su criterio, no
debieron gravarse con el aporte parafiscal destinado al ICBF. Por su parte, los actos no expusieron las razones de hecho y de derecho que fundamentaran la decisión, sino que se restringieron a formular conclusiones abstractas e insuficientes, lo cual contraría los numerales 1 de los artículos 14 de las resoluciones 1530 de 2011 y 2868 de 2011 la primera estuvo vigente al momento del acta de verificación y de la liquidación de aportes y la segunda al expedirse el acto de determinación, que fijaron el procedimiento de fiscalización y de determinación de la obligación tributaria a favor del ICBF. Por las razones anotadas, los actos preparatorios, que resultan ser el soporte de la resolución de determinación de la deuda (resolución nro. 1148 de 2011), así como los propios actos Administrativos definitivos, no contienen motivación alguna, por el contrario, la Sala evidencia insuficiencia en la motivación, por lo que impidió el ejercicio de contradicción y de defensa de la contribuyente contenida en el artículo 29 de la CN. En casos como este, la motivación siquiera sumaria exigida por el artículo 35 del CCA supone, como mínimo, que se indique a la contribuyente la base de cuantificación de la obligación parafiscal y la razón jurídica para que un emolumento haga parte de la base gravable, situación que no se comprobó en el presente asunto. De esta forma, la Sala concluye que las resoluciones enjuiciadas están viciadas de nulidad por expedición irregular, toda vez que el acto administrativo no contuvo la motivación razonada y suficiente por la Administración a efectos de explicar el calculó que arrojó una diferencia entre los aportes determinados por la parte actora y los liquidados por el ICBF. Así, la entidad demandada vulneró los principios legalidad, de publicidad de la función pública y el derecho al debido proceso de la demandante, pues obstaculizó el ejercicio de una adecuada defensa y contradicción de las decisiones aquí estudiadas. Por consiguiente, se modificará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la...
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