Sentencia nº 25000-23-26-000-2009-00264-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 5 de Agosto de 2019
| Fecha | 05 Agosto 2019 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero p onente: ALBERTO MONTAÑA PLATA
Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número : 25000-23-26-000-200 9 -00 264 -0 1 ( 45118 )
Actor: SUBATOURS LTDA.
Demandado: NACIÓN - CÁMARA DE REPRESENTANTES
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (SENTENCIA)
Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Actividad precontractual - Nulidad del acto que declara desierto el procedimiento.
Síntesis del caso: se demanda el acto que declaró desierta una licitación tras rechazar una propuesta.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia de 15 de febrero de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones - 3. Decisión
ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. La demanda y su trámite de primera instancia - 1.2. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia.
1.1. La demanda y su trámite de primera instancia
El 4 de junio de 2009 la sociedad S.L.., a través de apoderado judicial, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en contra de la Nación - Cámara de Representantes, en ejercicio de la acción contractual, con el objeto de que se anulara la Resolución No. 432 de 2 de marzo de 2009 mediante la cual la entidad declaró desierta la Licitación Pública No. 1 de 2009; que se declarara nula la Resolución No. 561 de 6 de marzo de 2009 mediante la cual la entidad aclaró el artículo 2 de la Resolución No. 432, en el sentido de indicar la procedencia del recurso de reposición; que se declarara nula la Resolución No. 585 de 18 de marzo de 2009 a través de la cual la entidad confirmó en su totalidad la Resolución 432; que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condenara a la entidad a pagar al demandante perjuicios por $1.136'100.000, suma que deberá ser actualizada y sobre la cual deberá reconocerse el pago de intereses técnicos y, a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia condenatoria, de intereses moratorios.
En la demanda la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos:
1) Mediante Resolución No. 201 de 5 de febrero de 2009 la Cámara de Representantes (en adelante la Cámara) ordenó la apertura del proceso de Licitación Pública No. 1 de 2009 con la finalidad de contratar el suministro de tiquetes aéreos en rutas nacionales. Al procedimiento de selección concurrieron tres proponentes: S.L.. (en adelante S.), V.C. y M. S.A.
2) Tras realizar el estudio de las propuestas, el comité evaluador de la entidad determinó que la única oferta habilitada para continuar con la adjudicación era la presentada por S..
3) En las observaciones al informe de evaluación, V.C. indicó a la Cámara que la propuesta de S. debía ser rechazada por haber intentado, esta última, ocultar información relativa a la ejecución del contrato de suministro No. 261 de 10 de diciembre de 2008, suscrito entre la demandante y la Agencia Presidencial para la Acción Social.
4) La entidad contratante debía, en relación con la información suministrada por V.C., requerir a S. para que subsanara su oferta, pues, de acuerdo con lo previsto en los pliegos de condiciones, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 10 del Decreto 2474 de 2008, “los documentos requeridos para la evaluación jurídica y financiera, como también la experiencia y la capacidad organizacional son subsanables”. Lo anterior aunado a que, en el caso concreto, la “omisión de buena fe” no afectaba el k residual solicitado en los pliegos.
5) A partir de la observación hecha por V.C., mediante Resolución No. 432 de 2 de marzo de 2009, la Cámara rechazó la propuesta de S. y declaró desierta la licitación. Posteriormente, mediante Resolución No. 561 de 6 de marzo de 2009 indicó que, en contra de la Resolución No. 432, procedía recurso de reposición. Finalmente, a través de Resolución No. 585 de 18 de marzo de 2009 confirmó la Resolución No. 432.
Como fundamentos de derecho de sus pretensiones presentó los siguientes argumentos:
Indicó que la entidad sustentó su acto en la consideración de que la propuesta de S., al omitir el reporte del contrato suscrito con Acción Social, si bien no le afectaba la capacidad residual exigida en el procedimiento de selección, configuraba la causal de rechazo prevista en el numeral 5 del capítulo 4 del pliego de condiciones, que disponía lo siguiente (se trascribe):
“Cuando la información suministrada como soporte de la contratación por parte del proponente no concuerde con la situación real en relación con los aspectos jurídicos, financieros, económicos y técnicos, será causal de rechazo de la propuesta”.
En primer lugar, contrario al fundamento señalado por la entidad, sostuvo que la exigencia del k residual para participar en una licitación se constituía en un requisito ilegal toda vez que el artículo 22 de la Ley 80 de 1993, que contemplaba esa exigencia, había sido derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.
En segundo lugar, indicó que, en el desarrollo de la audiencia de adjudicación, se permitió la réplica de los proponentes, ocasión en la que el representante de S. manifestó que, si bien la Cámara había incluido en el pliego de condiciones la exigencia de presentar el k residual de contratación, lo cierto es que en el mismo documento la entidad había establecido la posibilidad de aclarar los datos consignados en el anexo 8, evento en el cual le otorgaría un término al interesado para el efecto. En consecuencia, si la información para calcular el k residual de contratación estaba mal diligenciada, debía la administración requerir al proponente para que allegara los documentos faltantes; lo anterior, en armonía con el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, ya que el documento en cuestión no resultaba relevante para la comparación de las ofertas.
Adujo que, además de desconocer las previsiones legales y del pliego, la Cámara vulneró el debido proceso y la presunción de buena fe, al presumir que S. había ocultado información referida a los contratos que tenía en ejecución. Asimismo, la entidad desconoció el debido proceso por no haber dado respuesta a la réplica presentada en la audiencia de adjudicación, pues su actuación se limitó a leer una resolución que ya tenía preparada (mediante la cual declaró desierto el procedimiento), en contravía de lo previsto en el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007.
A lo anterior se sumaba que el pliego hizo referencia expresa al artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 y al artículo 10 del Decreto 2474 de 2008, para indicar que “los documentos requeridos para la evaluación jurídica y financiera, como también la experiencia y la capacidad organizacional son subsanables y serán requeridos por la contratante por una sola vez”. Debido a lo anterior, el rechazo solo podía configurarse ante la renuencia del oferente a aportar lo solicitado por la administración.
Por último, el requisito referido al registro único de proponentes estaba contenido en el título 3 del pliego de condiciones que trataba sobre los requisitos habilitantes y el de capacidad residual, en el numeral 3.3. sobre capacidad financiera, lo que reforzaba la conclusión de que, contrario a la decisión de rechazar la propuesta, se trataba de un documento susceptible de ser subsanado y aclarado. Sobre este punto afirmó la demandante (se trascribe):
“Queda claro entonces que SUBATOURS LTDA jamás pretendió ocultar información y menos confundir al Comité Evaluador. No incluir el contrato con Acción Social en el anexo No. 8 fue un error de buena fe del que nadie está exento. De todos modos es sabido que cumplir en su totalidad con un pliego de condiciones es un tema bien complejo y que los errores en su presentación están a la orden del día, de ahí que el Estatuto de Contratación ordena a las Entidades Públicas requerir a los oferentes respecto de la información y de los documentos no necesarios para la comparación de ofertas, porque en ellos se pueden presentar múltiples errores que pueden conllevar a rechazar el mejor ofrecimiento en perjuicio del interés general de la Entidad, como ocurrió en este caso” .
La Cámara de Representantes contestó la demanda y se opuso a la totalidad de las pretensiones. Para desvirtuar lo sostenido por la parte actora adujo lo siguiente:
Indicó que, en el presente proceso, se debatía si la administración podía rechazar una propuesta “cuando el proponente presenta información como soporte de la contratación que no concuerda con la situación real en relación con los aspectos jurídicos, financieros, económicos y técnicos”, a lo que debía responderse de manera afirmativa ya que dicha causal estaba expresamente consignada en el pliego de condiciones.
Sostuvo que, realizada la revisión de las propuestas, el comité de evaluación de ofertas determinó que la única que cumplía con los requisitos exigidos era la presentada por S.. A raíz de lo anterior, puso en conocimiento de los oferentes el informe de evaluación, oportunidad en la que V.C. le manifestó a la entidad que S. había incurrido en una causal de rechazo, por lo que, verificada su ocurrencia, declaró desierta la licitación.
A juicio de la entidad demandada, contrario a lo afirmado por S., el hecho de omitir información —en este caso la relativa a la “capacidad residual como consultor o proveedor”— no era susceptible de ser subsanada, pues se desconocería el principio de transparencia. Sobre este particular manifestó (se trascribe):
“El demandante pretende que tal omisión se tome como un simple error de buena fe, minimizando la conducta en que incurrió el Representante Legal de S., cuando lo cierto es que el anexo 8 consiste en un documento que debe presentarse en forma completa, que no puede contener información parcial pues siempre debe reflejar la...
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