Sentencia nº 68001-23-31-000-1999-01230-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 5 de Agosto de 2019
| Fecha | 05 Agosto 2019 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA D E LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA
Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 6 8001-23-31-000-1999-01230-01(36 839)
Actor: CONSORCIO RÍOS CONSTRUCCIONES LTDA.
Demandado: ECOPETROL
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Temas: EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO - Contratos estatales regidos por el derecho privado - Contrato de obra a precio global
Síntesis del caso: el demandante pretendió el restablecimiento del equilibrio económico del contrato como resultado de las mayores cantidades de obra que ocasionaron su ruptura e impidieron que se cumpliera con el plazo de ejecución pactado.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 29 de agosto de 2008 del Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.
Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones - 3. Decisión
ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. La demanda y su trámite de primera instancia - 1.2. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia
1.1. La demanda y su trámite de primera instancia
El 11 de junio de 1999 el consorcio Ríos Construcciones Limitada - B.G.A.-.J.R.Q. presentó demanda en contra de la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol), en ejercicio de la acción contractual, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: 1) se declarara que, en desarrollo del contrato DIJ P-550-94, se presentaron hechos imprevisibles, no imputables al contratista, que aumentaron las cantidades de obra, rompieron el equilibrio económico del contrato e impidieron la entrega oportuna de los trabajos; 2) se declarara que la demandada era responsable por el incumplimiento del contrato toda vez que: a) se abstuvo de reconocer y pagar las mayores cantidades de obra, b) se abstuvo de reconocer que durante la ejecución del contrato existieron hechos no imputables al contratista que imposibilitaron la entrega en plazo; 3) se condenara a la demandada a pagar $ 1.195'153.317 por concepto de mayores cantidades de obra, con los respectivos intereses moratorios; 4) se condenara a la demandada a reintegrar al consorcio la suma de $ 263'832.655, constitutivos del valor de la multa que injustamente le fue impuesta, con los respectivos intereses moratorios; 5) se declarara la nulidad del acta de liquidación del contrato por no haberse reconocido en ella los costos y gastos adicionales en los que incurrió el contratista; 6) como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se ordenara la elaboración de una nueva acta de liquidación que incluyera los valores solicitados; 7) se ordenara a la demandada actualizar los valores conforme al IPC a la fecha en la que se ordenara el pago efectivo; 8) se diera cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 de CCA.
En la demanda la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes:
1) Dentro del plan de recuperación de la ciénaga localizada al interior de las instalaciones del complejo industrial de Barrancabermeja, Ecopetrol contrató a la firma Hidroconsulta Limitada para que diseñara un plan de obras y manejo ambiental. Los estudios presentados dejaron en evidencia la necesidad de construir una piscina pulmón para el almacenamiento de aguas lluvias e iniciar allí un proceso de separación de crudos.
2) Ecopetrol realizó una “solicitud pública de ofertas” para la construcción de una piscina pulmón y una caja separadora de aguas aceitosas.
3) El 10 de marzo de 1994, el consorcio demandante presentó la oferta respectiva, a la que luego le fue adjudicado el contrato, por haber resultado ser la oferta más favorable.
4) El 30 de junio de 1994 se celebró el contrato de obra pública DIJ -P-550-, cuyo objeto consistió en la “construcción de una piscina pulmón y una caja separadora (A.P.I) de aguas aceitosas para la optimización o recuperación de área de la ciénaga n° 6 con el fin de mejorar el sistema de manejo de las aguas lluvias del complejo industrial de Barrancabermeja”.
5) El 9 de agosto de 1994 se suscribió el acta de inicio de obras del contrato, que tenía como plazo de ejecución 300 días calendario.
6) Durante la ejecución del contrato se presentaron hechos no imputables al contratista que impidieron la terminación de las obras en el plazo previsto, entre los que se destacaron: a) suspensión por paros de la Unión Sindical Obrera, b) suspensión ordenada por Ecopetrol como consecuencia de las visitas presidenciales, c) suspensión por problemas de orden público, d) mayores cantidades de obra y mayor tiempo de ejecución por la construcción del separador, e) mayores cantidades de obra por el volumen del recebo, f) mayores cantidades de obra por construcción de casa-bomba, g) mayores cantidades de obra por extracción de lodos.
7) A falta de acuerdo entre las partes, Ecopetrol liquidó unilateralmente el contrato, mediante Resolución 52 de 27 de diciembre de 1996, resolución en la que se impuso multa al contratista “por supuesto atraso de 8 días en la entrega de las obras, por 301.520.304”.
8) Contra la citada resolución se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución de 22 de junio de 1997.
Como normas violadas el actor refirió los artículos: 3; 4 numerales 8 y 9; 5 numeral 1; 14 numeral 1, inciso 2; 23, 25, 26 a 28, 50 y 78 de la Ley 80 de 1993.
Como concepto de la violación, el demandante adujo, entre otras consideraciones, que Ecopetrol entregó al contratista diseños defectuosos, se abstuvo de reconocer la ruptura del equilibrio económico del contrato y “obligó al contratista a realizar mayor cantidad de obra, desconociendo el derecho al pago por estos conceptos”.
El 27 de junio de 2000 el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda.
Ecopetrol contestó la demanda oportunamente y se opuso a la totalidad de las pretensiones elevadas por la parte actora.
Afirmó, en síntesis, que había honrado sus compromisos y no había incumplido el contrato.
Señaló que el régimen jurídico que regía el contrato era el derecho privado, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos Leyes 3130 y 1050 de 1968, pues el procedimiento de selección inició con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993; a lo anterior se sumaba que la Cláusula 27 del contrato señaló que el mismo se regiría por las normas del derecho privado.
Indicó que, con anterioridad a la Ley 80 de 1993, Ecopetrol celebraba contratos de derecho privado, salvo en casos de obra pública o empréstitos, a los cuales se les aplicaba, excepcionalmente, el Decreto 222 de 1983. De esto modo, puesto que la obra realizada no constiuía una obra pública, “pues no se trataba de un bien de uso público o directamente destinado a un servicio público”, se regía entonces por el derecho común.
Sostuvo que, “por razones de equidad, y en cumplimiento de su deber de mantener el equilibrio financiero de los contratos conmutativos, reconoció en la liquidación del contrato, los valores correspondientes a mayores costos por obras adicionales o por la invasión de lodos”, pero no podía realizar un doble pago, al pretenderse que liquidara costos no acreditados u obras que no fueron realizadas.
En lo relativo a las multas impuestas, indicó que en la Cláusula 3 del contrato se había establecido que, en caso de vencerse el plazo contractual sin haberse hecho entrega de los trabajos, se pagaría una multa equivalente a 1% del contrato por día de retraso. De este modo, como las obras fueron finalizadas 26 días después del vencimiento del plazo contractual, y solo se encontraron explicaciones soportadas para justificar 19 de esos días, el atraso imputable al contratista era de 7 días, sobre los cuales se aplicó la respectiva multa que había sido pactada.
Finalmente, sobre la remoción de lodos, no aceptó la reclamación del contratista, pues consideró que los cálculos se hicieron con base en viajes de volquetas, lo que era un procedimiento inidóneo para realizar la medición correspondiente, pues el cálculo adecuado debió hacerse con apoyo en la topografía.
El 29 de agosto de 2008 el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
El Tribunal se pronunció sobre el régimen jurídico aplicable, para señalar que, puesto que la Ley 80 de 1993 entró a regir el 1 de enero de 1994, esto es, con posterioridad a la iniciación del procedimiento de selección del contrato en estudio, el régimen jurídico aplicable debía ser el vigente para el momento de la iniciación del proceso, en particular para el momento en que se expidió el pliego de condiciones.
Puesto que “el proceso de selección para la adjudicación del contrato DJI-P-550, se inició con anterioridad a la Ley 80, es decir, estando en vigencia el antiguo estatuto de contratación, Decreto 222 de 1983”, había que acudir a él para observar la forma en que, para la época, se había establecido la contratación de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta. Así, el artículo 254 del Decreto 222 de 1983 indicó que “los requisitos y las cláusulas de los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado, no serán los previstos en este Decreto, sino las usuales para los contratos entre particulares”.
Lo anterior en consonancia con los dispuesto por el artículo 34 del Decreto 3130 de 1968:
“Artículo 34. Los contratos de las empresas y de las sociedades. Los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta para el desarrollo de sus actividades no están sujetos, salvo disposición en contrario, a las formalidades que la ley exige para los del gobierno. Las cláusulas que en ellos se incluyan serán las usuales para los contratos entre particulares, pero las...
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