Sentencia nº 11001-03-15-000-2019-01675-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 18 de Julio de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2019-01675-00 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 18-07-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 18 Julio 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2019-01675-00 |
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Responsabilidad estatal por el hecho del legislador / ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - No genera por sí mismo un daño antijurídico / DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL - Configuración
[L]a Sala abordará el estudio de los argumentos planteados a partir el denominado defecto por desconocimiento del precedente judicial [decantado en] la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 21 de marzo de 2018 (…), expedida por importancia jurídica, relacionada con los daños ocasionados como consecuencia de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo o la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. (…) [Para la Sala,] resulta claro que la declaratoria de nulidad, no puede ser considerado en sí mismo un daño antijurídico, que conlleve a la declaratoria de responsabilidad administrativa por las cargas que impuso durante el tiempo que permaneció vigente, era necesario, entonces, que el juez de la reparación directa, como ordinariamente ocurre, verificara los elementos que componen el juicio de responsabilidad, esto es, la existencia efectiva de un daño antijurídico y su imputabilidad. (…) [No obstante,] el juicio de responsabilidad que llevó a cabo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A no se compadece con los criterios establecidos por la Sala Plena del Consejo de Estado a fin de determinar la antijuridicidad de las normas excluidas del ordenamiento jurídico en virtud de la declaratoria de inexequibilidad o nulidad de las mismas. (…) [Razón por la que,] la Sala se releva de hacer pronunciamiento, en tanto que, se encuentra configurado el defecto por desconocimiento del precedente judicial invocado por la parte actora. (…) [En consecuencia, se encuentra] acreditada la vulneración de los derechos fundamentales invocados y, en esa medida, se impone acceder a las pretensiones de la acción de tutela instaurada por la [entidad accionante].
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01675-00(AC)
Actor: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A
La Sala decide la acción de tutela presentada, mediante apoderada, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º del Decreto 1983 de 2017.
I. ANTECEDENTES
- Pretensiones
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público ejerció acción de tutela contra la citada autoridad, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERA: Conceder el amparo constitucional inmediato de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la sostenibilidad fiscal y seguridad jurídica, de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vulnerados actualmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “A”, al incurrir en vía de hecho (sic) con ocasión de la sentencia del 24 de enero de 2019 proferida en segunda instancia, dentro del medio de control de reparación directa, bajo radicado número 11001333603420150030301, ejercido por el señor J.C.S.G..
SEGUNDA: En consecuencia, en sede de amparo constitucional y con el fin de evitar un perjuicio irremediable, declárese dejar sin efectos, la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fecha 24 de enero de 2019, sin perjuicio de las demás medidas que el juez de tutela considere necesarias, pertinentes e idóneas para salvaguardar los derechos constitucionales que se vean afectados.
TERCERA: Finalmente, de manera respetuosa se solicita al Consejero Ponente, se vincule al presente trámite de tutela, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional y al actor de la demanda de reparación directa, por tener interés legítimo en las resultas del presente amparo, en virtud del inciso final del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991”.[1]
Como medida cautelar solicitó:
“(…)
Teniendo en cuenta lo anterior, se solicita como medida provisional de urgencia, la suspensión del cumplimiento del fallo objeto de cuestionamiento.
Así las cosas, se considera que en el presente caso se configura la primera de las hipótesis planteadas por la Corte Constitucional, relativa a la necesidad de la medida para evitar la amenaza existente concrete una vulneración a los derechos fundamentales de las entidades accionantes, pues tal como se explicó en el acápite respectivo, el derecho al debido proceso en cabeza del Ministerio de Hacienda se encuentra amenazado por la condena impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en su sentencia del 24 de enero de 2019.
En síntesis, de no adoptarse la medida provisional solicitada se podría ver frustrada toda eficacia de un eventual fallo que tutele los derechos fundamentales de las entidades accionantes”[2].
- Hechos
De la lectura del expediente se advierten como relevantes los siguientes hechos:
El Presidente de la República, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, profirió el Decreto 1091 del 27 de junio de 1995, por medio del cual expidió el Régimen de asignaciones y prestaciones para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante el Decreto 132 de 1995, el cual fue firmado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Defensa Nacional.
Que en virtud del parágrafo 2 del artículo 11[3] del Decreto 1091 del 27 de junio de 1995, la Policía Nacional tuvo a cargo el recaudo de los descuentos de tres días de salario de la prima de vacaciones del personal del nivel ejecutivo con destino a los planes de recreación ejecutados por el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, hasta el año 2011.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia del 28 de febrero de 2013[4] [Exp. 1238-07], en el trámite de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, declaró la nulidad del parágrafo 2 del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995 por infracción directa del artículo 338 de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992.
El señor J.C.S.G. ejerció del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Defensa a fin de obtener el reintegro de las sumas que fueron descontadas en vigencia del parágrafo segundo del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995.
El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral de Bogotá, en sentencia del 31 de enero de 2018, declaró probada la excepción de inexistencia del daño antijurídico y negó las pretensiones de la demanda.
La apoderada judicial del señor S.G. interpuso recurso de apelación, con fundamento en que los efectos de la sentencia de nulidad no se debían entender únicamente hacia futuro, sino que debía entenderse que aplicaba la regla general, esto es, efectos retroactivos o ex tunc.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 24 de enero de 2018, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la responsabilidad administrativa de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público por los perjuicios que le causó al demandante la promulgación y aplicación del parágrafo 2 del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995.
Para concluir lo anterior, el tribunal precisó que, dado que la norma fue declarada nula en vigencia del Decreto 01 de 1985, la nulidad de la norma se entiende con carácter retroactivo, posteriormente, abordó el estudio de los elementos de la responsabilidad administrativa y en punto al análisis de los perjuicios causados, estableció que, si bien, se acreditó que como consecuencia de la expedición de la norma se realizaron una serie de descuentos, no existió certeza sobre el carácter dañino de las retenciones, -en consideración a la destinación para la que estaban dispuestas-.
Sin embargo, que, resultaba desproporcionado imponer al demandante la carga de demostrar que no se benefició de las inversiones que se realizaron con los dineros descontados, pero, dado que, la entidad demandada tampoco asumió la carga probatoria de demostrar que los dineros que se recaudaron retornaron en beneficios ciertos de los cuales hizo uso el actor, concluyó que correspondía reconocer los perjuicios materiales reclamados, en la modalidad de daño...
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