Sentencia nº 11001-03-24-000-2007-00359-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 3 de Octubre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2007-00359-00 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 03-10-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 03 Octubre 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2007-00359-00 |
| Normativa aplicada | DECRETO 2699 DE 2007 – ARTÍCULO 2 / LEY 1122 DE 2007 – ARTÍCULO 19 / LEY 1122 DE 2007 – ARTÍCULO 25 / LEY 100 DE 1993 |
SALUD- Reglamentos / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Administración de la cuenta de alto costo / DERECHO DE LIBRE ASOCIACIÓN – Alcance. Manifestaciones positiva y negativa / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Principios / CUENTA DE ALTO COSTO – Administración conjunta por las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y S. y demás entidades obligadas a compensar
Frente a este derecho [de asociación] los demandantes manifestaron en concreto que el artículo 2 del decreto acusado impuso a las EPS y EOC la obligación del manejo colectivo del riesgo financiero de las enfermedades de alto costo, restringiendo con ello las alternativas que al efecto dispuso el artículo 19 de la Ley 1122 de 2007, y que los costos operativos asociados a la administración conjunta de tales recursos entre todas las EPS y EOC son más onerosos. Para la Sala ninguno de estos argumentos están acreditados si se tiene en cuenta […] [que] el derecho a la salud comporta un carácter de servicio público, y es inherente a la finalidad social del Estado, según lo dispone el artículo 365 Constitucional en consonancia con los artículos 48 y 49 ibídem, de manera que éste debe asegurar su prestación en forma eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, bien sea que lo preste por su cuenta o a través de comunidades organizadas o por particulares; ejercer la regulación, el control y la vigilancia; en cuanto a su régimen jurídico, corresponde al señalado por la Ley 100 de 1993. La Ley 100 definió un sistema mixto de salud, en el que habilitó en la prestación de tales servicios a las entidades públicas y privadas, pero se reservó la intervención del Estado de acuerdo con reglas de la libertad de competencia y libertad económica, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 de la Carta Política, según lo prevé el artículo 154 ibídem. En consecuencia, el derecho de asociación tiene sus límites en la prevalencia del interés general sobre el particular y por lo tanto no es ilimitado ni absoluto. […] En ese sentido, si bien el Estado colombiano reconoce la libertad de asociación que tienen las EPS como actores del Sistema de Salud, el contenido normativo del artículo 2 del Decreto 2699 de 2007 no puede traducirse en una medida de carácter restrictivo que coarte tal derecho, toda vez que debe prevalecer el interés de la población beneficiaria del Sistema de Seguridad Social en Salud, máxime tratándose de los pacientes que padecen enfermedades de alto costo. Como lo destacó la Corte Constitucional en la citada sentencia T-797 del 20 de agosto de 2008, las normas que gobiernan el Sistema de Salud establecen unos instrumentos que le permiten: (i) una distribución más equitativa del riesgo entre las EPS para disminuir el impacto de la selección adversa, y (ii) garantizar a los usuarios el acceso al Sistema y la libertad de escogencia de EPS, lo cual incide en la corrección de los efectos de la eventual selección de riesgos […] Por consiguiente, al determinar el artículo 2 del Decreto 2699 de 2007 que la administración de la cuenta de alto costo estaría a cargo de todas las EPS y EOC, persigue un fin constitucionalmente válido y atiende los principios que rigen el Sistema de Seguridad Social en Salud y, por ende, no contrarían el propósito del legislador.
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Administración de la cuenta de alto costo / ASEGURAMIENTO DEL ALTO COSTO / POTESTAD REGLAMENTARIA – Sentido y alcance / COMPETENCIA DEL GOBIERNO NACIONAL – Para establecer la administración conjunta por las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y S. y demás entidades obligadas a compensar de la cuenta de alto costo
[L]a Sala no observa que con la expedición del decreto cuestionado el Gobierno Nacional haya excedido el ejercicio de la potestad reglamentaria, puesto que: (i) Si bien el artículo 19 de la Ley 1122 estableció tres posibles escenarios para el aseguramiento de las enfermedades de alto costo, de su texto literal no se colige que las EPS estuviesen facultadas para escoger entre alguno de ellos, máxime cuando la misma disposición lo supeditó a la reglamentación que para el efecto se expidiera. (ii) El decreto acusado desarrolló el mecanismo del aseguramiento colectivo previsto por el legislador en el citado artículo 19 de la Ley 1122 para la administración de la cuenta de alto costo como medida para evitar la selección adversa y la selección del riesgo de los usuarios por parte de las EPS, con el fin de sobreponerse a la distribución inequitativa de sus costos. (iii) Los demandantes tampoco establecieron un juicio de legalidad sobre las demás disposiciones en que se fundamentó el decreto cuestionado, estos son, los artículos 154, 159, 170, 178, 179, 180, 183, 184, 201 y 222 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 13 y 14, 25 y 32 de la Ley 1122 de 2007, que, por lo tanto, justifican de la misma manera la reglamentación.
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Administración de la cuenta de alto costo / CUENTA DE ALTO COSTO – Administración conjunta por las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y S. y demás entidades obligadas a compensar / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No se configura respecto del Decreto 2699 de 2007
Se afirma en la demanda que las competencias asignadas a las EPS por parte del decreto enjuiciado son contrarias a las definidas por los artículos 177, 178 y el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993. Su cuestionamiento estriba en que la única función financiera de las EPS es ser delegatario del Fosyga en la captación de los aportes de los afiliados al sistema y su consignación en cuentas independientes del resto de sus bienes y rentas, mientras que las demás están enfocadas a garantizar la promoción, organización y prestación de los servicios de salud y establecer procedimientos para controlar su atención integral y eficiente. […] [L]a Sala puede concluir que los argumentos planteados por la parte actora en este cargo no se dirigen a cuestionar que el acto esté falsamente motivado, esto es, que los hechos no sean ciertos, o que de ellos no pueda desprenderse lo dicho en el acto, sino que son manifestaciones adicionales tendientes a cuestionarlo por infringir normas superiores, esto es, los artículos 177, 178 y parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993, para lo cual la parte actora se limitó a hacer una interpretación restrictiva de tales preceptos en su conjunto y concluir con base en ello que la norma acusada no está comprendida en ese universo funcional, cargo que resulta improcedente, pues precisamente el sustento de la norma demandada no se circunscribe a tales artículos sino que corresponde a otros bien diferentes que ya fueron objeto de estudio. Conforme con lo anterior, no es cierto que el decreto acusado haya incurrido en falsa motivación por el hecho de disponer que la totalidad de las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y S. y demás entidades obligadas a compensar administren de manera conjunta los recursos destinados al cubrimiento de la atención de las enfermedades ruinosas y catastróficas –alto costo- y de los correspondientes a las actividades de protección específica, detección temprana y atención de enfermedades de interés en salud pública directamente relacionadas con el alto costo, a través de una cuenta denominada “cuenta de alto costo”.
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – Administración de la cuenta de alto costo / CUENTA DE ALTO COSTO – Administración conjunta por las Entidades Promotoras de Salud de los Regímenes Contributivo y S. y demás entidades obligadas a compensar / DESVIACIÓN DE PODER – No se configura respecto del Decreto 2699 de 2007
[E]n cuanto a la desviación de poder, que la misma parte sustentó en que el Gobierno Nacional omitió regular los mecanismos de atención de las enfermedades de alto costo, como ya se indicó lo que el Gobierno Nacional hizo a través de dicho decreto reglamentario fue establecer un mecanismo para el aseguramiento del riesgo de alto costo. Con todo, para la Sala es importante indicar que la desviación de poder se configura: “cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia”. Por ende, su declaración precisa acreditar tanto (i) la competencia del ente que expide el acto, como (ii) el cumplimiento de las formalidades legalmente impuestas, y en especial (iii) el fin torcido o espurio que persiguió la autoridad al promulgar la decisión cuestionada, distinto al señalado por la ley para el caso concreto”. De contera, no se demostró que el acto acusado haya tenido un fin distinto al señalado en la ley objeto de reglamentación, ni contrario a los...
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