Concepto nº 11001-03-06-000-2019-00177-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 16 de Octubre de 2019
| Fecha | 16 Octubre 2019 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero p onente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00177-00(2430)
Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR
Referencia: Consejo Nacional Electoral. Composición y elección de sus miembros. Forma de elegir el remplazo de uno de sus integrantes en caso de falta absoluta.
El Gobierno Nacional, por conducto de la ministra del Interior, y por solicitud del presidente y el secretario general del Senado de la República, formula a la Sala una consulta sobre el procedimiento y la forma de elegir a quien deba remplazar a uno de los miembros del Consejo Nacional Electoral, que falleció.
ANTECEDENTES
En primer lugar, la ministra advierte que la consulta se fundamenta en una petición que recibió del presidente y el secretario general del Senado, para solicitar a la Sala de Consulta y Servicio Civil su concepto sobre este tema. En dicha comunicación, los funcionarios mencionados señalan que en el Congreso de la República «han surgido varios interrogantes sobre la forma de cómo debe cubrirse la vacancia definitiva del Consejo Nacional Electoral relacionada con el hecho de haber fallecido el doctor H.S.A., teniendo en cuenta que el Congreso… había elegido a los 9 miembros de esa Corporación mediante el Sistema de Cifra Repartidora el día 29 de agosto del año 2018 y por un cuatrienio».
Siguiendo, en líneas generales, la orientación expuesta en la carta del Senado, la ministra del Interior alude a los artículos 264, 232 y 134 de la Constitución Política, y 17 del Código Electoral (Decreto Ley 2241 de 1986), que transcribe, total o parcialmente.
Las normas constitucionales citadas se refieren a la composición del Consejo Nacional Electoral, a las calidades e inhabilidades de sus integrantes, a su forma de elección y a su período (artículo 264); a los requisitos para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia (artículo 232), y a la manera de cubrir las vacancias definitivas y transitorias en las corporaciones públicas de elección popular (artículo 134).
Por su parte, el artículo 17 del Decreto Ley 2241 de 1986 regula las calidades exigidas para ser miembro del Consejo Nacional Electoral, así como sus inhabilidades.
A continuación, la ministra señala que el artículo 264 de la Constitución Política, modificado por el artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015, dispone que los miembros del Consejo Electoral son elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica, o de coaliciones conformadas por ellos.
Igualmente, explica que la postulación se hace mediante la presentación de listas de nueve candidatos, elaboradas internamente por los partidos, movimientos políticos y coaliciones.
En esa medida, sostiene que no existen dudas sobre el modo de realizar la elección de todos los integrantes del Consejo Nacional Electoral, cada cuatro años, pues la norma constitucional que regula dicho asunto es clara; pero expresa que no hay claridad sobre la forma de designar a uno solo de tales magistrados, en caso de producirse una vacancia definitiva.
A este respecto, la ministra informa que, en la actualidad, existe una vacante definitiva, ocasionada por la muerte del doctor H.S. el pasado 6 de septiembre de 2019. Asimismo, comenta que ese escaño «pertenece» a una coalición conformada por siete partidos y movimientos políticos.
Ahora bien, en relación con esta situación, la funcionaria consultante menciona que, para el Ministerio del Interior, existen dos «posturas plausibles» que permitirían resolver este asunto, a la luz de las normas citadas:
Como el escaño vacante «pertenece» a los partidos y movimientos políticos mencionados, la «elección» que haga el Congreso debería corresponder al siguiente nombre, en orden sucesivo y descendente, de la misma lista de elegibles propuesta (en su momento) por la respectiva coalición. De este modo, se respetaría la representación que esos partidos y movimientos políticos tenían en el Consejo Nacional Electoral, para un período de cuatro años.
Para llegar a esta conclusión, el ministerio considera que, si bien el artículo 134 superior no se «aplicaría propiamente» a los miembros del Consejo Electoral, pues sus cargos no son de elección popular, se podría «acudir analógicamente a esta regla» para suplir la vacancia dejada por el magistrado S.A., con lo que se mantendría la representación que en dicho órgano tenían los partidos y movimientos políticos que lo postularon.
La segunda interpretación consiste en que, como el artículo 264 de la Carta dispone que todos los integrantes del Consejo Nacional Electoral deben ser elegidos por el Congreso de la República en pleno, y «no hay norma que regule el procedimiento para elegir a un solo magistrado» de dicha corporación, cuando ocurra una vacancia definitiva durante el respectivo periodo, debe mantenerse la competencia del Congreso para ejercer su facultad de elegir, en desarrollo del principio democrático.
En refuerzo de esta misma posición, considera que se podría «acudir analógicamente» a la regla contenida en el artículo 22 de la Ley 5 de 1992, en la que se describe, de manera general, el procedimiento que el Congreso debe seguir cuando se presente «la renuncia» de alguno de los funcionarios cuya elección le compete.
Con base en lo anterior, la ministra formula las siguientes PREGUNTAS:
1. ¿Cuál es el procedimiento que debe adelantar el Congreso de la República para suplir la vacante definitiva cuando fallece un miembro del Consejo Nacional Electoral?
2. ¿Para elegir a un solo miembro de esa corporación, tendría que convocarse al Congreso pleno utilizando el método de las mayorías?
3.- ¿Se deben conformar nuevas listas o se puede utilizar únicamente aquella en la cual tuvo origen el magistrado que se pretende reemplazar?
CONSIDERACIONES
Para dar respuesta a los interrogantes planteados, la Sala estudiará, en su orden, los siguientes asuntos: (i) el Consejo Nacional Electoral: composición y elección de sus miembros; (ii) la función electoral del Congreso de la República y el procedimiento para la realización de elecciones; (iii) forma de reemplazar a un miembro del Consejo Nacional Electoral en caso de falta absoluta: dificultades que surgen en el caso concreto, y (iv) conclusiones.
El Consejo Nacional Electoral: composición y elección de sus miembros
La Constitución Política de 1991 dedicó un título (el IX) a establecer las reglas fundamentales de las elecciones y la organización electoral del país, a diferencia de la Carta de 1886, que establecía las normas básicas para la realización de las elecciones, pero no describía la organización electoral. Dentro del título IX, el capítulo II de la Constitución regula «las autoridades electorales», que incluyen el Consejo Nacional Electoral (artículo 264 y 265) y la Registraduría Nacional del Estado Civil (artículo 266).
Dado que la Carta Política anterior no se refería expresamente al Consejo Nacional Electoral y que el artículo 264 de la Constitución de 1991, que regula su composición y la forma de elección de sus miembros, ha sufrido varias transformaciones, es pertinente mencionar brevemente la evolución normativa que ha tenido este asunto, pues dicho análisis ofrece algunos elementos importantes para la adecuada interpretación de esta disposición.
Los artículos 15 y 16 del Código Electoral (Decreto Ley 2241 de 1986) disponían:
Artículo 15. El Consejo Nacional Electoral estará integrado por siete (7) miembros, elegidos así: Tres (3) por cada uno de los partidos que hubieren obtenido mayor número de votos en la última elección del Congreso, y uno (1) por el partido distinto de los anteriores que les siga en votación.
Al acreditar las calidades para la confirmación del nombramiento, los Consejeros presentarán atestación juramentada de pertenecer al partido político a cuyo nombre fueron elegidos.
Artículo 16. Los miembros del Consejo Nacional Electoral serán elegidos por el Consejo de Estado en pleno para un período de cuatro años que comenzará al primero de septiembre inmediatamente siguiente a la iniciación de cada uno de los respectivos períodos constitucionales del Congreso y no podrán ser reelegidos para el período inmediatamente siguiente. Los miembros del Consejo Nacional Electoral tomarán posesión de su cargo ante el Presidente del Consejo de Estado.
Posteriormente, se promulgó la Constitución Política de 1991, cuyo artículo 264 preceptuaba originalmente:
Artículo 264. El Consejo Nacional Electoral se compondrá del número de miembros que determine la ley, que no debe ser menor de siete. Serán elegidos por el Consejo de Estado para un período de cuatro años, de ternas elaboradas por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y deberá reflejar la composición política del Congreso. Sus miembros deberán reunir las calidades que exige la Constitución para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no serán reelegibles.
Asimismo, el artículo 31 transitorio de la Carta estatuyó lo siguiente:
Artículo transitorio 31. Transcurrido un mes desde la instalación del Congreso elegido el 27 de octubre de 1991, el Consejo de Estado elegirá los miembros del Consejo Nacional Electoral en proporción a la representación que alcancen los partidos y movimientos políticos en el Congreso de la República.
Dicho Consejo permanecerá en ejercicio de sus funciones hasta el 1 de septiembre de 1994.
El artículo 264 fue modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 1 de 2003, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 14. El artículo 264 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 264. El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el...
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