Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00582-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 10 de Octubre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2012-00582-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 10-10-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Fecha | 10 Octubre 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2012-00582-00 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
LEYES MARCO / EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / LEYES ORDINARIAS Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / COMPETENCIA PARA ESTABLECER EL RÉGIMEN PENSIONAL DE LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA / PRESCRIPCIÓN / PRESCRIPCIÓN DEL RÉGIMEN PRESTACIONAL DE LA FUERZA PÚBLICA / LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL EN EL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA FUERZA PÚBLICA
[…] A fin de diferenciar entre la facultad reglamentaria derivada del artículo 189 numeral 11 y la especial del artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, es necesario entender que, si bien ambas funciones pertenecen a un mismo género, la de reglamentar la ley, se trata de especies distintas, pues mientras la del artículo 189 numeral 11 se refiere a la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, la del artículo 150 numeral 19 hace alusión a la potestad reglamentaria de una ley marco. Esta clasificación tiene incidencia en los límites y libertad de configuración entre una y otra, pues cuando se trata de la potestad reglamentaria de una ley ordinaria, el Ejecutivo no puede exceder los mandatos impuestos por la norma superior, mientras que la potestad reglamentaria de una ley marco está restringida por la materia cuyos principios y directrices generales son impuestos por el legislador, sin que se pueda admitir que aquella sea un parámetro de taxatividad para regular la materia. […] dado que el Ejecutivo es la autoridad que debe fijar el régimen salarial y prestacional de la Fuerza Pública dentro del límite de la ley marco, en consecuencia, está investido de la potestad de configuración para señalar en detalle todos los elementos propios del régimen, entendido como el conjunto de normas que regulan esta temática específica, dentro de los cuales habrá algunos de contenido material o sustancial, relativos a las prestaciones como tal y otros de carácter adjetivo, necesarios para el cumplimiento de los anteriores, los que se pueden identificar como aquellos que la jurisprudencia ha denominado como accidentales, dados por elementos tales como condiciones, términos y modos. […] es claro que la prescripción de las mesadas de asignación de retiro y pensiones para los miembros de la Fuerza Pública definido por el Decreto 4433 de 2004, se constituye en uno de sus elementos accidentales y no en principio o criterio rector de la materia, motivo por el cual, el que la ley marco se haya abstenido de indicar que dentro del régimen prestacional se debe prever un término prescriptivo, no implica que el Ejecutivo no pueda señalarlo, pues de admitir este criterio, sería necesario aplicarlo igualmente a todas las disposiciones que tengan como referente la Ley 4.ª de 1992 que tampoco lo contempla. […] el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004 no fue expedido con vulneración del numeral 11 del artículo 189, puesto que para su emisión el Ejecutivo se fundamentó en la competencia de que trata el numeral 19, literal e), del artículo 150 de la Constitución Política, esto es, en desarrollo de la función de expedir el régimen prestacional de la Fuerza Pública con arreglo a lo previsto por la Ley Marco 923 de 2004, que admite la regulación de los elementos accidentales del régimen que tal decreto define, tales como la prescripción; facultad que tiene unos parámetros distintos a la invocada como desconocida, esto es, a la prevista en el numeral 11 del artículo 189 Superior. […] al revisar el término de prescripción trienal señalado en el artículo 43 del Decreto 4433 de 2004 se observa que este cumple con los parámetros de validez normativa en materia procesal, definidos anteriormente, dado que: i) No vulnera los principios, los criterios, los objetivos o los mínimos previstos en la Ley 923 de 2004; ii) atiende los principios y fines esenciales del Estado; iii) permite la realización material de los derechos sustanciales que el régimen pensional y de asignación de retiro consagra; iv) no vulnera derechos fundamentales de los miembros de la Fuerza Pública; v) la medida tiene un fin legítimo y constitucionalmente válido, como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C-072 de 1994, vi) no se observa que la misma desborde los principios de razonabilidad y proporcionalidad, máxime si se tiene en cuenta que la prescripción trienal es la regla general en materia laboral y ese término ha sido considerado válido por el máximo Tribunal Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., diez (10) octubre de dos mil diecinueve (2019)
R.icación número: 11001-03-25-000-2012-00582-00(2171-12 y 1501-15)
Actor: ANDERSON VELÁSQUEZ SANTOS, SANDRA MERCEDES VARGAS FLORIÁN Y ÁLVARO RUEDA CELIS
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Referencia: DEMANDA DE NULIDAD CONTRA EL ARTÍCULO 43 DEL DECRETO 4433 DE 2004 SOBRE PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE MESADAS DE ASIGNACIÓN DE RETIRO Y PENSIONES DE MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA. PROCESOS ACUMULADOS 11001-03-25-000-2012-00582-00(2171-12) Y 11001-03-25-000-2015-00544-00(1501-15)
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ASUNTO
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La Sección Segunda del Consejo de Estado profiere la sentencia de única instancia que en derecho corresponda, de conformidad con el auto del 1.º de agosto de 2019, en el que se decidió asumir la competencia porque se dan los presupuestos exigidos en el artículo 271 de la Ley 1437 de 20111, toda vez que el término de prescripción del régimen pensional o de asignación de retiro de la Fuerza Pública resulta de gran importancia jurídica, en atención al extenso campo de aplicación que este regula, el cual incluye a todos los miembros de la Fuerza Pública.
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Los señores A.V.S. y S.M.V.F., actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad simple consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso, formularon las siguientes pretensiones:
En el expediente 2171-2012
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El demandante deprecó la nulidad del artículo 43 del Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004 «por medio del cual se fija el régimen pensional de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública», en cuanto fija el término de prescripción trienal en los siguientes términos:
«Artículo 43. Prescripción. Las mesadas de la asignación de retiro y de las pensiones previstas en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles.»
En el radicado 1501-2015
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La demandante solicitó que se declare la nulidad del artículo 43 del Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, esto es:
«ARTÍCULO 43. Prescripción. Las mesadas de la asignación de retiro y de las pensiones previstas en el presente decreto prescriben en tres (3) años contados a partir de la fecha en que se hicieron exigibles.
El reclamo escrito recibido por la autoridad competente sobre un derecho, interrumpe la prescripción, por un lapso igual.
Los recursos dejados de pagar como consecuencia de la prescripción de que trata el presente artículo, permanecerán en la correspondiente entidad pagadora y se destinarán específicamente al pago de asignaciones de retiro en las Cajas o de pensiones en el Ministerio de Defensa Nacional o en la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso.»
Normas violadas y concepto de violación
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En la demanda del proceso radicado 2171-20123, se invocaron como normas violadas los artículos 150-19 y 189-11 de la Constitución Política.
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Como concepto de violación, el señor A.V.S. sostuvo que la disposición acusada incurre en la causal de anulación de infracción de las normas en que debió fundarse, por las siguientes razones:
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En primer término, expuso que el contenido normativo demandado, al modificar la prescripción de los derechos prevista por los artículos 174, 155 y 113 de los Decretos Ley 1211, 1212 y 1213 de 1990, respectivamente, reduciéndola a tres años, incurrió en exceso de ejercicio de la potestad reglamentaria, con lo que desconoció el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.
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En sustento de lo anterior, explicó que esta es una atribución que el Gobierno Nacional ejerce a través de la expedición de decretos, resoluciones y órdenes, necesarias para la cumplida ejecución del enunciado abstracto de la ley, y es esa la razón por la que el Consejo de Estado ha sostenido que cumple una labor de «complementación de la ley». Sin embargo, argumentó que ella está sometida a los límites impuestos por el contenido de la ley que desarrolla, sin que pueda introducir una modificación a su contenido material.
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En efecto, según el demandante, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el ejercicio de la potestad reglamentaria está sujeta a dos requisitos: i) la existencia previa de un contenido o materia legal que pueda ser reglamentado, que permite a la administración ejercer funciones propias del legislador y, ii) que la autoridad administrativa debe justarse a la Constitución y demás leyes que regulan la materia a regular.
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En segundo lugar, sostuvo que la norma demandada desconoció el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, toda vez que los decretos que expide el ejecutivo no tienen jerarquía de ley, sino de decretos ejecutivos y por esa razón, no podía, a través del Decreto 4433 de 2004, modificar la regla de prescripción contenida en normas con rango legal.
En relación con este aspecto, indicó que si bien el Consejo de Estado ha admitido, de manera excepcional, que los decretos reglamentarios de ley marco pueden modificar algunas regulaciones de la legislación ordinaria «cuando son cuestiones propias de la reglamentación, siempre y cuando versen sobre la materia delimitada por el Congreso en la ley marco y su contenido sea respetuoso de los principios y reglas allí fijadas»4, ello no...
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