Sentencia de unificación nº 25000-23-37-000-2013-00452-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 14 de Noviembre de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 838331125

Sentencia de unificación nº 25000-23-37-000-2013-00452-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 14 de Noviembre de 2019

Ponente:JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Fecha de Resolución:14 de Noviembre de 2019
Emisor:SECCIÓN CUARTA
RESUMEN

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA Intervención de garantes y aseguradoras en procedimientos administrativos de determinación de tributos, imposición de sanción por devolución improcedente y de cobro coactivo - Justificación. Necesidad de rectificar y unificar la tesis de la Sección sobre la materia / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA Legitimación de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras para controvertir judicialmente los actos de la administración tributaria - Justificación / FUNCIÓN DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Finalidad y alcanceDe conformidad con lo dispuesto en los artículos 270 y 271 del CPACA, procede la Sección a proferir la presente sentencia de unificación, dada la necesidad de rectificar y unificar la tesis actual sobre la intervención de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras en los procedimientos de determinación de tributos, imposición de sanción por devolución improcedente y de cobro coactivo. Como se verá más adelante, la Sección le ha otorgado un alcance restrictivo a las disposiciones del Estatuto Tributario que regulan la materia y a la sentencia C-1201 de 2003, lo que ha generado, en ciertas ocasiones, una limitación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso de las compañías aseguradoras. Por esas razones, en cumplimiento de la función de unificar jurisprudencia, atribuida a esta Corporación, se hace necesario emitir un pronunciamiento que precise la intervención de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras, a partir del contenido de las normas que regulan el contrato de seguro y los procedimientos de fiscalización y cobro coactivo. Recuérdese que la función de unificación de jurisprudencia implica identificar escenarios propicios para que como órgano de cierre de la jurisdicción, la Corporación, a través de la Sala Plena o sus Secciones, desarrolle criterios o tesis con el fin de precisar puntos oscuros de la legislación o jurisprudenciales, rectificar sus propios precedentes y garantizar los derechos fundamentales, en aras de asegurar los fines del Estado establecidos por el constituyente en el artículo 2 de la Constitución.NOTA DE RELATORÍA: Se unificó y rectificó la jurisprudencia de la Sección en relación con la intervención de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras en los procedimientos de determinación de tributos, imposición de sanción por devolución improcedente y de cobro coactivo, así como sobre la legitimación de los mismos para controvertir ante la jurisdicción los actos de la administración tributaria. A partir del contenido de las normas que regulan el contrato de seguro y los procedimientos de fiscalización y cobro coactivo, la Sala fijó las reglas con base en las cuales, en adelante, decidirá los asuntos relacionados con las mencionadas temáticas.NOTA DE RELATORÍA: En relación con los fines y el alcance de la función de unificación de jurisprudencia se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda del 7 de diciembre de 2016, radicación 25000 - 23-42-000-2013-04676-01(2686-14), C.P. Sandra Lisset Ibarra VélezIntervención de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras en los procedimientos administrativos de determinación de tributos, imposición de sanción por devolución improcedente y de cobro coactivo - Línea jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado / Legitimación de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras para controvertir judicialmente los actos de la administración tributaria - Línea jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado2.1.- En relación con la intervención de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras en los procedimientos de determinación de tributos, imposición de sanciones por devolución improcedente y cobro coactivo y su intervención para controvertir los actos de la administración tributaria, la Sección Cuarta ha sostenido estas tesis: (i) La administración tributaria no está en la obligación de vincular al garante o asegurador a los procesos de determinación tributaria. La administración solo tiene obligación de notificar las liquidaciones oficiales de revisión a los contribuyentes porque son estos -no los garantes- los titulares de la relación jurídica sustancial y los directos responsables del pago del tributo. Si bien los actos de liquidación de impuestos son el fundamento para dictar los actos sancionatorios por devolución improcedente, esa circunstancia por sí sola no implica el deber de notificar al garante o asegurador porque el artículo 860 del Estatuto Tributario solo exige que se notifique la liquidación oficial de revisión al contribuyente, en razón a que este es un acto de determinación tributaria. (ii) Las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-1201 de 2003 no son aplicables para las compañías aseguradoras, pues no son propiamente deudores solidarios. Si bien en la sentencia C-1201 de 2003, la Corte Constitucional consideró que en todo proceso de determinación de la obligación tributaria debe citarse a los deudores solidarios, en esa misma sentencia expresamente se excluyó de los efectos del fallo a las aseguradoras, toda vez que su responsabilidad por las obligaciones que se garantizan se rige por normas especiales, esto es, las referidas al seguro de cumplimiento. (iii) Las aseguradoras no están legitimadas para controvertir los actos de liquidación oficial de impuestos. Y eso es así porque las aseguradoras no asumen la obligación de pagar ese mayor impuesto. La obligación garantizada se limita al valor solicitado en devolución por el contribuyente, más los intereses que se llegaren a causar, de acuerdo con los artículos 670 y 860 del Estatuto Tributario. Además, en los procesos de determinación de tributos no se resuelve sobre la obligación a cargo del garante o asegurador, esto es, no se declara la improcedencia de la devolución, ni se ordena el correspondiente reintegro. (iv) El único acto que debe notificarse a los garantes y aseguradoras es la resolución sanción, con el fin de que ejerzan su derecho de contradicción y defensa, pues ese acto es el que configura el siniestro amparado por la póliza de cumplimiento de disposiciones legales. Una lectura de los artículos 828 (numeral 4) y 860 del Estatuto Tributario permite concluir que en el caso de devoluciones con garantía, es la resolución sanción el acto que determina la responsabilidad del garante y la exigibilidad de la obligación a su cargo. La resolución sanción, no la liquidación oficial de revisión, es el acto que declara la improcedencia de la devolución y ordena el correspondiente reintegro. Por ende, al ser el que establece la exigibilidad de la obligación garantizada, es el único acto que debe ser notificado a la compañía de seguros para que pueda ejercer el derecho de defensa y contradicción. Además, esa notificación es necesaria para que sea oponible a la aseguradora y se pueda configurar un título ejecutivo en su contra. (v) Los garantes y aseguradoras tienen legitimación en la causa para demandar en vía jurisdiccional los actos que imponen sanciones tributarias, siempre que estos actos configuren el siniestro amparado. Si a la solicitud de devolución se acompañó seguro a favor de la Nación, es procedente aceptar que la aseguradora interponga directamente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que le imponen al contribuyente sanción por devolución improcedente. La legitimación radica en el hecho de que la compañía de seguros que expide la correspondiente póliza de cumplimiento se encuentra obligada a garantizar el eventual reintegro al fisco de las sumas cuya devolución no sea procedente. Así pues, cuando ocurre el siniestro, que estaría constituido por la resolución que impone la sanción, surge el interés o legitimación en la causa de las compañías de seguros, en su calidad de garantes, de conformidad con el artículo 860 del Estatuto Tributario, para actuar en el proceso que se surta ante la administración tributaria y/o demandar, ante la jurisdicción contencioso administrativa, los actos que expida la administración. La legitimación de la que goza la aseguradora que ha expedido la póliza para cubrir el riesgo que conlleva la devolución de un saldo a favor, de ejercer el derecho de defensa frente a los actos sancionatorios, trae consigo que con su actuar puedan ser anulados total o parcialmente los actos sancionatorios y, con esto resulte modificada la situación del contribuyente sancionado. Por ello, es posible que con el proceso judicial sea beneficiado quien cometió el hecho sancionable contemplado en el artículo 670 del Estatuto Tributario, incluso sin haber participado en instancia alguna en defensa de sus intereses. (vi) En los procesos de cobro coactivo, el título ejecutivo en contra de las compañías de seguro lo conforma la resolución sanción debidamente notificada junto con la póliza de seguro. El procedimiento de cobro coactivo no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones, sino la efectividad de las obligaciones previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes o responsables. Sin embargo, se requiere notificación a la compañía de seguros del acto previo que declare el incumplimiento por parte del asegurado para constituir el título ejecutivo que permita exigir válidamente a la aseguradora el cumplimiento de la obligación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 828 numeral 4º del Estatuto Tributario. Cuando se notifican los actos definitivos que declaran el incumplimiento y liquidan la obligación, el garante o asegurador conoce el monto de la obligación a cubrir por la ocurrencia del riesgo asegurado. Por eso, es imprescindible la notificación personal para la ejecutoria del acto y para proteger el derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la Constitución, pues el sólo aviso a los deudores solidarios, garantes y aseguradoras de los actos sancionatorios no es idóneo para integrar el título ejecutivo con la póliza. (vii) Los garantes y aseguradoras pueden alegar las excepciones del contribuyente en el cobro coactivo y las especiales de indebida tasación de la deuda y ausencia de calidad de deudor solidario. En el trámite del cobro coactivo de impuestos, las excepciones que pueden proponerse contra el mandamiento de pago son las previstas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, esto es: (i) pago efectivo; (ii) existencia de acuerdo de pago; (iii) falta de ejecutoria del título; (iv) pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo; (v) interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos; (vi) prescripción de la acción de cobro y (vii) falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. Si bien el artículo 814-2 del E.T. establece que “en ningún caso el garante podrá alegar excepción alguna diferente a la de pago efectivo”, como lo ha advertido la Sección, esa norma debe ser interpretada en concordancia con el parágrafo del artículo 831 ib., adicionado por el artículo 84 de la Ley 6 de 1992, que determina para el deudor solidario dos excepciones adicionales a las siete consagradas en esa norma: (i) la de calidad de deudor solidario y (ii) la indebida tasación del monto de la deuda. Así las cosas, tanto los garantes como aseguradoras de la obligación tributaria pueden proponer todas las excepciones contempladas en el artículo 831 del Estatuto Tributario, incluso aquellas que son propias del deudor principal de la obligación, dada su solidaridad y la necesidad de garantizar el debido proceso. No obstante, las excepciones no pueden referirse o fundamentarse en asuntos de fondo que debieron ser tratados en la vía administrativa en que se controvirtió el título ejecutivo. 2.2.- Mediante auto del 22 de mayo de 2014 la Sección precisó la tesis que había sostenido en relación con la falta de legitimación de las aseguradoras para controvertir los actos de liquidación... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA Intervención de garantes

y aseguradoras en procedimientos administrativos de determinación de

tributos, imposición de sanción por devolución improcedente y de cobro

coactivo - Justificación. Necesidad de rectificar y unificar la tesis de la

Sección sobre la materia / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE

LA Legitimación de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras para

controvertir judicialmente los actos de la administración tributaria -

Justificación / FUNCIÓN DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Finalidad y

alcance

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 270 y 271 del CPACA,

procede la Sección a proferir la presente sentencia de unificación, dada la

necesidad de rectificar y unificar la tesis actual sobre la intervención de

los deudores solidarios, garantes y aseguradoras en los procedimientos de

determinación de tributos, imposición de sanción por devolución

improcedente y de cobro coactivo. Como se verá más adelante, la Sección le

ha otorgado un alcance restrictivo a las disposiciones del Estatuto

Tributario que regulan la materia y a la sentencia C-1201 de 2003, lo que

ha generado, en ciertas ocasiones, una limitación de los derechos de

contradicción, defensa y debido proceso de las compañías aseguradoras. Por

esas razones, en cumplimiento de la función de unificar jurisprudencia,

atribuida a esta Corporación, se hace necesario emitir un pronunciamiento

que precise la intervención de los deudores solidarios, garantes y

aseguradoras, a partir del contenido de las normas que regulan el contrato

de seguro y los procedimientos de fiscalización y cobro coactivo.

Recuérdese que la función de unificación de jurisprudencia implica

identificar escenarios propicios para que como órgano de cierre de la

jurisdicción, la Corporación, a través de la Sala Plena o sus Secciones,

desarrolle criterios o tesis con el fin de precisar puntos oscuros de la

legislación o jurisprudenciales, rectificar sus propios precedentes y

garantizar los derechos fundamentales, en aras de asegurar los fines del

Estado establecidos por el constituyente en el artículo 2 de la

Constitución.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011

(CPACA) - ARTÍCULO 270 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271

NOTA DE RELATORÍA: Se unificó y rectificó la jurisprudencia de la Sección

en relación con la intervención de los deudores solidarios, garantes y

aseguradoras en los procedimientos de determinación de tributos, imposición

de sanción por devolución improcedente y de cobro coactivo, así como sobre

la legitimación de los mismos para controvertir ante la jurisdicción los

actos de la administración tributaria. A partir del contenido de las normas

que regulan el contrato de seguro y los procedimientos de fiscalización y

cobro coactivo, la Sala fijó las reglas con base en las cuales, en

adelante, decidirá los asuntos relacionados con las mencionadas temáticas.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con los fines y el alcance de la función de

unificación de jurisprudencia se cita la sentencia del Consejo de Estado,

Sección Segunda del 7 de diciembre de 2016, radicación 25000-23-42-000-2013-

04676-01(2686-14), C.S.L.I.V.

Intervención de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras en los

procedimientos administrativos de determinación de tributos, imposición de

sanción por devolución improcedente y de cobro coactivo - Línea

jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado / Legitimación

de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras para controvertir

judicialmente los actos de la administración tributaria - Línea

jurisprudencial de la Sección Cuarta del Consejo de Estado

2.1.- En relación con la intervención de los deudores solidarios, garantes

y aseguradoras en los procedimientos de determinación de tributos,

imposición de sanciones por devolución improcedente y cobro coactivo y su

intervención para controvertir los actos de la administración tributaria,

la Sección Cuarta ha sostenido estas tesis: (i) La administración

tributaria no está en la obligación de vincular al garante o asegurador a

los procesos de determinación tributaria. La administración solo tiene

obligación de notificar las liquidaciones oficiales de revisión a los

contribuyentes porque son estos -no los garantes- los titulares de la

relación jurídica sustancial y los directos responsables del pago del

tributo. Si bien los actos de liquidación de impuestos son el fundamento

para dictar los actos sancionatorios por devolución improcedente, esa

circunstancia por sí sola no implica el deber de notificar al garante o

asegurador porque el artículo 860 del Estatuto Tributario solo exige que se

notifique la liquidación oficial de revisión al contribuyente, en razón a

que este es un acto de determinación tributaria. (ii) Las consideraciones

expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-1201 de 2003 no son

aplicables para las compañías aseguradoras, pues no son propiamente

deudores solidarios. Si bien en la sentencia C-1201 de 2003, la Corte

Constitucional consideró que en todo proceso de determinación de la

obligación tributaria debe citarse a los deudores solidarios, en esa misma

sentencia expresamente se excluyó de los efectos del fallo a las

aseguradoras, toda vez que su responsabilidad por las obligaciones que se

garantizan se rige por normas especiales, esto es, las referidas al seguro

de cumplimiento. (iii) Las aseguradoras no están legitimadas para

controvertir los actos de liquidación oficial de impuestos. Y eso es así

porque las aseguradoras no asumen la obligación de pagar ese mayor

impuesto. La obligación garantizada se limita al valor solicitado en

devolución por el contribuyente, más los intereses que se llegaren a

causar, de acuerdo con los artículos 670 y 860 del Estatuto Tributario.

Además, en los procesos de determinación de tributos no se resuelve sobre

la obligación a cargo del garante o asegurador, esto es, no se declara la

improcedencia de la devolución, ni se ordena el correspondiente reintegro.

(iv) El único acto que debe notificarse a los garantes y aseguradoras es la

resolución sanción, con el fin de que ejerzan su derecho de contradicción y

defensa, pues ese acto es el que configura el siniestro amparado por la

póliza de cumplimiento de disposiciones legales. Una lectura de los

artículos 828 (numeral 4) y 860 del Estatuto Tributario permite concluir

que en el caso de devoluciones con garantía, es la resolución sanción el

acto que determina la responsabilidad del garante y la exigibilidad de la

obligación a su cargo. La resolución sanción, no la liquidación oficial de

revisión, es el acto que declara la improcedencia de la devolución y ordena

el correspondiente reintegro. Por ende, al ser el que establece la

exigibilidad de la obligación garantizada, es el único acto que debe ser

notificado a la compañía de seguros para que pueda ejercer el derecho de

defensa y contradicción. Además, esa notificación es necesaria para que sea

oponible a la aseguradora y se pueda configurar un título ejecutivo en su

contra. (v) Los garantes y aseguradoras tienen legitimación en la causa

para demandar en vía jurisdiccional los actos que imponen sanciones

tributarias, siempre que estos actos configuren el siniestro amparado. Si a

la solicitud de devolución se acompañó seguro a favor de la Nación, es

procedente aceptar que la aseguradora interponga directamente demanda de

nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que le imponen al

contribuyente sanción por devolución improcedente. La legitimación radica

en el hecho de que la compañía de seguros que expide la correspondiente

póliza de cumplimiento se encuentra obligada a garantizar el eventual

reintegro al fisco de las sumas cuya devolución no sea procedente. Así

pues, cuando ocurre el siniestro, que estaría constituido por la resolución

que impone la sanción, surge el interés o legitimación en la causa de las

compañías de seguros, en su calidad de garantes, de conformidad con el

artículo 860 del Estatuto Tributario, para actuar en el proceso que se

surta ante la administración tributaria y/o demandar, ante la jurisdicción

contencioso administrativa, los actos que expida la administración. La

legitimación de la que goza la aseguradora que ha expedido la póliza para

cubrir el riesgo que conlleva la devolución de un saldo a favor, de ejercer

el derecho de defensa frente a los actos sancionatorios, trae consigo que

con su actuar puedan ser anulados total o parcialmente los actos

sancionatorios y, con esto resulte modificada la situación del

contribuyente sancionado. Por ello, es posible que con el proceso judicial

sea beneficiado quien cometió el hecho sancionable contemplado en el

artículo 670 del Estatuto Tributario, incluso sin haber participado en

instancia alguna en defensa de sus intereses. (vi) En los procesos de cobro

coactivo, el título ejecutivo en contra de las compañías de seguro lo

conforma la resolución sanción debidamente notificada junto con la póliza

de seguro. El procedimiento de cobro coactivo no tiene por finalidad la

declaración o constitución de obligaciones, sino la efectividad de las

obligaciones previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los

contribuyentes o responsables. Sin embargo, se requiere notificación a la

compañía de seguros del acto previo que declare el incumplimiento por parte

del asegurado para constituir el título ejecutivo que permita exigir

válidamente a la aseguradora el cumplimiento de la obligación, en virtud de

lo dispuesto en el artículo 828 numeral 4º del Estatuto Tributario. Cuando

se notifican los actos definitivos que declaran el incumplimiento y

liquidan la obligación, el garante o asegurador conoce el monto de la

obligación a cubrir por la ocurrencia del riesgo asegurado. Por eso, es

imprescindible la notificación personal para la ejecutoria del acto y para

proteger el derecho...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA