Sentencia nº 76001-23-31-000-2010-00388-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 25 de Octubre de 2019 (caso SENTENCIA nº 76001-23-31-000-2010-00388-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 25-10-2019)
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 25 Octubre 2019 |
| Número de expediente | 76001-23-31-000-2010-00388-01 |
| Normativa aplicada | LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 52 / LEY 1105 DE 2006 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 3870 DE 2008 |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL
[L]a Sala considera que la acción de controversias contractuales presentada […] no es procedente para resolver las pretensiones formuladas, pues, analizados los actos administrativos expedidos en el procedimiento de liquidación de la entidad pública demandada, así como el marco normativo de los procesos de liquidación forzosa y los hechos referidos en la demanda, la Sala concluye que la supuesta omisión en el pago de las prestaciones contractuales contraídas –incumplimiento alegado- tuvo su génesis en la clasificación del crédito como de quinto orden realizada por el agente liquidador plasmada en las resoluciones que finalizaron la actuación administrativa, de lo cual es claro que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
REESTRUCTURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
El artículo 52 de la Ley 489 de 1998 facultó al presidente de la república para suprimir, disolver o liquidar entidades administrativ[a]s nacionales, tras la verificación de uno o varios supuestos descritos en la misma ley que, para el caso que nos ocupa, lo constituyeron los bajos índices de calidad en la gestión.
FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 52
LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / FACULTADES DEL LIQUIDADOR DE LA ENTIDAD ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO
[M]ediante Decreto 3870 de 2008 se ordenó la supresión y posterior liquidación de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño […]. En el proceso liquidatorio se definió, como una de las funciones del agente designado, la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunamente radicadas, decisión que, por su naturaleza, corresponde al ejercicio de función administrativa contenida en actos administrativos controlables por la jurisdicción contenciosa administrativa. La categoría de acto administrativo que la ley le otorga a las decisiones adoptadas por el agente liquidador en desarrollo de ese tipo de procesos está contendida en el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006, norma a partir de la cual su naturaleza jurídica es incontrovertible y, por tanto, la acción judicial para controlar su legalidad no puede ser escogida por el demandante a su arbitrio. […] [E]l origen del daño alegado es la expedición de los actos administrativos mediante los cuales el agente liquidador respondió las reclamaciones hechas por la contratista, a fin de que se le pagaran sus prestaciones contractuales, contestación que en un primer momento negó el reconocimiento del pago de la prestación del servicio y, luego, en virtud del recurso de reposición formulado, aceptó parcialmente la suma reclamada y clasificó el crédito como de quinto orden. La Sala no desconoce la existencia de un contrato estatal perfeccionado entre la cooperativa demandante y la entidad pública liquidada, en ejecución del cual se pudo presentar un posible incumplimiento que, en principio, tendría al juez contencioso administrativo como el funcionario judicial competente para resolver las diferencias suscitadas; no obstante, la existencia del proceso liquidatorio asigna al agente liquidador el conocimiento prevalente de las reclamaciones presentadas en contra de la entidad pública, preferencia que excluye la intervención del juez natural del contrato. […] Para la Sala no existe duda de que, en desarrollo del principio de universalidad que informa los procesos de liquidación forzosa, todos los acreedores, incluso aquellos respecto de los cuales no exista una obligación exigible, deben concurrir al procedimiento a fin de procurar el reconocimiento de sus créditos, los cuales se encuentran sometidos a la auditor[í]a del agente liquidador, cuya aceptación o rechazo se plasma en un acto administrativo […].
FUENTE FORMAL: LEY 1105 DE 2006 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 3870 DE 2008
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
La Sala se recuerda que, para acceder al trámite de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester que el demandante escoja la vía procesal adecuada para buscar que prosperen sus pretensiones, escogencia que depende de la causa generadora o fuente del daño cuyo restablecimiento se pretende. Ello implica que las solicitudes del demandante pueden resolverse de fondo, sólo si se accedió a la jurisdicción mediante la acción pertinente pues, de acuerdo con el reiterado criterio de esta Sala, el adecuado ejercicio de las vías procesales para demandar es un requisito sustancial indispensable para que se pueda analizar de fondo un determinado caso. Así por ejemplo, si el menoscabo del interés jurídico protegido provine de un acto administrativo la acción procedente será la nulidad simple para aquellos casos en los que solo se pretende la protección al ordenamiento jurídico o la nulidad y restablecimiento del derecho si además de la nulidad del acto, se intenta el resarcimiento del derecho con él conculcado mientras si el daño se origina en un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, entonces lo adecuado es la instauración de una acción de reparación directa o en los eventos en los que se trata de un perjuicio causado en el marco de una relación contractual, el mecanismo procesal procedente para obtener su reparación es el ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la fuente del daño como factor para determinar la acción procedente, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de mayo de 2013, rad. 27278, C.P.H.A.R..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: C.A.Z. BARRERA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00388-01(45375)
Actor: COOPERATIVA DE SERVICIOS INTEGRADOS “CONSENTIR C.T.A.”
Demandado: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de febrero de 2012, mediante la cual se declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se inhibió para proferir una decisión de fondo.
I. ANTECEDENTES
1.1 La demanda
El 19 de marzo de 2010, la Cooperativa de Servicios Integrados “CONSENTIR C.T.A., en ejercicio de la acción de controversias contractuales y por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declarara la existencia del contrato de prestación de servicios CSP 365 de 2008, suscrito entre ella y la Empresa Social del Estado A.N. en liquidación. Como pretensiones adicionales, pidió declarar el incumplimiento del negocio jurídico y, en consecuencia, efectuar su liquidación. En estos términos fueron redactadas las pretensiones (se transcribe textualmente):
“PRIMERO. Que se declare la existencia del Contrato de Prestación de Servicios No. CSP 365 2008 suscrito entre la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN con la COOPERATIVA DE SERVICIOS INTEGRADOS ‘CONSENTIR CTA’, el día veintinueve (29) del mes de Agosto del año dos mil ocho (2008).
“SEGUNDO. Que se declare el incumplimiento del Contrato de Prestación de Servicios No. CSP 365 2008, por parte de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN suscrito con la COOPERATIVA DE SERVICIOS INTEGRADOS ‘CONSENTIR CTA’.
“TERCERO. Que se efectúe en sede judicial la liquidación del Contrato de Prestación de Servicios No. CSP 365 2008 suscrito entre la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN con la ...
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