Sentencia de unificación nº 25000-23-37-000-2014-00721-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 25 de Febrero de 2020 - Jurisprudencia - VLEX 841379338

Sentencia de unificación nº 25000-23-37-000-2014-00721-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 25 de Febrero de 2020

Ponente:WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Fecha de Resolución:25 de Febrero de 2020
Emisor:Sala Contenciosa Administrativa
RESUMEN

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / IMPORTANCIA JURÍDICA - Competencia de la Sala Plena / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Hecho generador / CONTRIBUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA - Se realiza sobre los contratos de obra que se celebren con entidades de derecho público / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE ENTIDADES DE DERECHO PÚBLICO - No determina hecho generador de contribución de contrato de obra públicaPor importancia jurídica y transcendencia económica, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo es competente para decidir este asunto, en atención a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con los artículos 111 numeral 3 y 271 del CPACA. (…) Lo anterior, dada la necesidad de unificar jurisprudencia para determinar si de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública respecto de entidades de derecho público que tengan un régimen contractual especial o exceptuado de la Ley 80 de 1993. Para unificar la jurisprudencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo acoge el siguiente criterio: El hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública se realiza sobre los contratos de obra que se celebren con entidades de derecho público, independientemente de su régimen contractualCONTRATO CELEBRADO POR ECOPETROL CON PARTICULARES - Gravados con contribución de contrato de obra pública / HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN SOBRE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA - Respecto de entidades de derecho público con régimen especial de contratación / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE PERSONA DE DERECHO PÚBLICO - No afecta causación de la contribución de obra públicaEn los términos de los recursos de apelación se debe determinar si se configura el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública en los 34 contratos que celebró ECOPETROL S.A. con particulares durante el año 2008. Se pone de presente que la posición acogida por la Sala Plena lleva a establecer que los contratos celebrados por la parte demandante están gravados con el tributo. (…) La contribución de los contratos de obra pública se encuentra dispuesta en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, como un tributo destinado a la seguridad pública. La Ley dispuso que el contratista es ... (ver resumen completo)

 
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SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / IMPORTANCIA JURÍDICA – Competencia de la Sala

Plena / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Hecho generador / CONTRIBUCIÓN DE LOS

CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA – Se realiza sobre los contratos de obra que se

celebren con entidades de derecho público / RÉGIMEN CONTRACTUAL DE

ENTIDADES DE DERECHO PÚBLICO – No determina hecho generador de contribución

de contrato de obra pública

Por importancia jurídica y transcendencia económica, la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo es competente para decidir este asunto, en

atención a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 37 de la Ley 270 de

1996, en concordancia con los artículos 111 numeral 3 y 271 del CPACA. (…)

Lo anterior, dada la necesidad de unificar jurisprudencia para determinar

si de conformidad con el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, se realiza el

hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública

respecto de entidades de derecho público que tengan un régimen contractual

especial o exceptuado de la Ley 80 de 1993. Para unificar la

jurisprudencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo acoge el

siguiente criterio: El hecho generador de la contribución de los contratos

de obra pública se realiza sobre los contratos de obra que se celebren con

entidades de derecho público, independientemente de su régimen contractual

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO

271 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 37 NUMERAL 5 / LEY 1106 DE 2006 / LEY 80

DE 1993

CONTRATO CELEBRADO POR ECOPETROL CON PARTICULARES – Gravados con

contribución de contrato de obra pública / HECHO GENERADOR DE LA

CONTRIBUCIÓN SOBRE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Respecto de entidades de

derecho público con régimen especial de contratación /RÉGIMEN CONTRACTUAL

DE PERSONA DE DERECHO PÚBLICO – No afecta causación de la contribución de

obra pública

En los términos de los recursos de apelación se debe determinar si se

configura el hecho generador de la contribución de los contratos de obra

pública en los 34 contratos que celebró ECOPETROL S.A. con particulares

durante el año 2008. Se pone de presente que la posición acogida por la

Sala Plena lleva a establecer que los contratos celebrados por la parte

demandante están gravados con el tributo. (…) La contribución de los

contratos de obra pública se encuentra dispuesta en el artículo 6 de la Ley

1106 de 2006, como un tributo destinado a la seguridad pública. La Ley

dispuso que el contratista es el contribuyente del tributo, esto es, la

persona que realiza el hecho gravado y está obligado al pago de la

contribución; y la entidad de derecho público contratante - como en este

caso ECOPETROL S.A.- es la responsable del tributo, es decir, la encargada

de retener y consignar la contribución en la cuenta especial señalada para

ello. Dependiendo del carácter de la entidad de derecho público

contratante, esto es, si es nacional, departamental o municipal, la

contribución se pagará a la Nación, al Departamento, o al Municipio, que

son los sujetos activos del tributo. (…) Así, la ley estableció el tributo

sobre todos los contratos de obra celebrados con entidades de derecho

público, sin tomar el régimen contractual como referente del hecho

generador. En efecto, el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 no sujetó el

hecho gravado a un determinado régimen contractual ni a la Ley 80 de 1993.

Por lo anterior, no es el régimen contractual de la entidad de derecho

público, el elemento o factor relevante para la causación de la

contribución de obra pública. Lo es, que una de las partes sea una entidad

de derecho público y que el objeto del contrato sea una de las actividades

descritas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. (…) En consecuencia, se

configura el hecho generador del tributo, cuando se celebra el contrato de

obra, con cualquier entidad de derecho público, independientemente de su

régimen contractual – Ley 80 o exceptuado-.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 / LEY 1106 DE 2006 – ARTÍCULO 6

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la configuración del hecho generador del tributo

cuando se celebra un contrato de obra ver Corte Constitucional sentencia C-

1153 de 2008, Expediente D-7310. M.M.G.M.C.

ECOPETROL S.A – Entidad de derecho público

[D]entro de esas entidades de derecho público, se encuentran las sociedades

de economía mixta en las que el Estado tiene participación superior al 50%,

como lo es el caso de la entidad demandante, Ecopetrol S.A. De otro lado,

el hecho de que algunas entidades de derecho público tengan un régimen

especial para cierto tipo de contratos, tales como los contratos de

exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables,

no impide que cuando suscriban contratos de obra, estos contratos –los de

obra- se encuentren gravados con el tributo. Todo, porque en ejercicio de

su actividad contractual puede celebrar diferentes tipos de contratos, sin

que cada uno de ellos pierdan su identidad, pues uno es el objeto social o

actividad principal de la entidad, y otra, se repite, su actividad

contractual

FUENTE FORMAL: LEY 1118 DE 2006 – ARTÍCULO 6

CONTRATOS DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES – Contrato

diferente al que es objeto de la contribución sobre los contratos de obra

pública / CONTRATO DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES

RENOVABLES Y NO RENOVABLES – Objeto / CONTRATO DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN

DE RECURSOS Y CONTRATO DE OBRA - Diferencias

Ahora bien, el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 se refiere a un tipo de

contrato diferente al que es objeto del gravamen. Por tanto, en el supuesto

contemplado en el citado artículo 76 no se configura el hecho generador. En

conclusión, para efectos del tributo analizado, debe entenderse que, en

términos generales, el contrato de obra pública es el celebrado con

entidades de derecho público para la realización de trabajos materiales

sobre bienes inmuebles, advirtiéndose que en cada caso en concreto,

corresponderá al juez definir si se configura el contrato de obra pública,

atendiendo aspectos tales como, el objeto, las cláusulas contractuales, y

las reglas de interpretación de los contratos. Agréguese que los contratos

de exploración y explotación, comercialización e industrialización de

recursos naturales renovables y no renovables, son típicos y tienen ciertas

particularidades que los distinguen del contrato de obra pública objeto del

tributo. En efecto, de acuerdo con las regulaciones contenidas en el Código

de Petróleos, de Minas y en algunas disposiciones de la Agencia Nacional de

Hidrocarburos, se encuentra que el contrato de exploración y explotación de

recursos naturales renovables y no renovables tiene por objeto,

fundamentalmente, la asignación de un área, para efectos y como su nombre

lo indica determinar aspectos como la existencia, ubicación, reservas,

calidad, etc. de los recursos naturales, y el posterior desarrollo,

producción y venta de los recursos encontrados. El citado contrato no tiene

el propósito de realizar actividades materiales para construir, reparar o

mejorar ciertos bienes –como los contratos de obra pública-, sino que su

finalidad es la de determinar la existencia, ubicación, calidad, reservas,

extracción, producción, y comercialización de recursos naturales, previa

asignación de un área territorial. De modo que, se trata de tipologías

contractuales distintas y plenamente identificables por sus características

propias, que permiten establecer que el contrato referido en el artículo 76

de la Ley 80 de 1993 no es el mismo contrato de obra pública gravado con la

contribución y, por esa razón, no se subsume dentro del ámbito del hecho

generador dispuesto en la ley. Algo semejante puede decirse respecto de las

actividades que están delimitadas por la producción, venta, etc. de los

recursos respectivos.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 76

COMPETENCIA PARA SUSCRIBIR CONTRATO DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE

HIDROCARBUROS DE ECOPETROL – Asignada a la Agencia Nacional de

Hidrocarburos

[A] partir del Decreto 1760 de 2003, la competencia que tenía Ecopetrol

S.A. para suscribir los contratos de exploración y explotación de

hidrocarburos fue asignada a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, con

excepción de los contratos de asociación que celebró Ecopetrol s.a. hasta

el 31 de diciembre de 2003. Es decir, que en la actualidad Ecopetrol s.a.

ya no suscribe los contratos de explotación y exploración de hidrocarburos

FUENTE FORMAL: DECRETO 1760 DE 2003

UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Respecto a si se realiza el hecho generador

de la contribución de los contratos de obras públicas cuando se celebren

contratos de obra con entidades de derecho público sujetas a un régimen

especial de contratación

Para ello, fija las siguientes reglas jurisprudenciales: 1. Para determinar

si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de

obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que

celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o

un régimen exceptuado. El elemento de la obligación tributaria se define en

función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de

la entidad de derecho público. 2. Los contratos de obra pública y los

contratos de que trata el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 –contratos de

exploración y explotación de recursos naturales, y las actividades

comerciales e industriales, son dos categorías de contratos diferentes, en

tanto tienen características y finalidades propias, que impiden que se

trate de un mismo contrato. 3. La contribución no grava los contratos

referidos en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no

corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en

el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 76 / LEY 1106 DE 2006 – ARTÍCULO 6

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