Sentencia nº 19001-23-33-000-2013-0022-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 30 de Enero de 2020 (caso SENTENCIA nº 19001-23-33-000-2013-0022-01 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 30-01-2020)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Fecha | 30 Enero 2020 |
| Número de expediente | 19001-23-33-000-2013-0022-01 |
| Normativa aplicada | LEY 1015 DE 2006 - ARTÍCULO 35 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 20 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 2 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 40 / CGP – ARTÍCULO 365 |
CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS
/ CONCURSO DE FALTAS DISCIPLINARIAS / CULPA GRAVÍSIMA / CULPA GRAVÍSIMA POR
IGNORANCIA SUPINA / SUSTITUCIÓN DE LOS MOTIVOS DEL ACTO POR PARTE DEL JUEZ
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la
S. Plena del Consejo de Estado, se dio inicio a una nueva línea
interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo
contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza
disciplinaria. Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de
garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral
por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones
surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales
efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su
competencia. […] [E]n virtud de la aplicación de la dogmática referida al
concurso de faltas disciplinarias, la imputación de responsabilidad debió
subsumirse solo en el primer cargo formulado, por ser el que revestía mayor
gravedad. Adicionalmente, los defectos en la expresión de los motivos del
acto administrativo sancionatorio deben analizarse a la luz de la
presunción de legalidad de la que gozan y del principio favor acti, por lo
que no cualquier error puede llevar a su anulación. […] Cuando uno o varios
comportamientos ilícitos transgreden diversas normas, o varias veces la
misma disposición, se está en presencia de lo que se ha llamado un concurso
de conductas punibles. […] [R]esulta plenamente aplicable en el ámbito
disciplinario, y propende por una sanción proporcional, racional y
coherente, de conformidad con la unidad o pluralidad de conductas y de las
tipicidades a las que aquellas han dado lugar. Según las características
del concurso, este puede clasificarse como: Concurso material o real: El
elemento distintivo de esta modalidad de concurso es la pluralidad de
conductas independientes que realiza la persona, las cuales pueden dar paso
a la configuración de una o varias faltas disciplinarias. Cuando las
múltiples acciones transgreden el mismo precepto, se tratará de un concurso
material homogéneo, mientras que si aquellas estructuran distintos tipos
disciplinarios, será un concurso material heterogéneo. Concurso ideal o
formal: En este caso, el elemento característico es la unidad de acción,
esto es, mediante una única conducta la persona comete dos o más
infracciones disciplinarias que no se excluyen entre sí. Concurso aparente:
Ahora bien, es importante destacar que, en ocasiones, un mismo
comportamiento puede generar la apariencia de enmarcarse en varios tipos
disciplinarios excluyentes a pesar de que, en realidad, únicamente genera
la configuración de uno de ellos. Esto es lo que se conoce como concurso
aparente, ya que la sensación de su existencia, que se genera por una
visión formalista del caso, es superada una vez se logra determinar con
claridad que, materialmente, la conducta tan solo transgrede una
disposición y no las varias que aparentaba. De esta manera, con el
propósito de solucionar la confusión que se presenta en los casos de
concurso aparente (…) se han aplicado los principios de especialidad,
subsidiariedad, consunción y alternatividad, a partir de los cuales es
posible seleccionar la norma adecuada, entre las múltiples que
ficticiamente habrían resultado infringidas. A continuación se hará
referencia a cada uno de ellos: Principio de especialidad: Señala que
cuando una conducta se enmarca en los elementos de un tipo disciplinario
más específico frente a uno general, es el primero el que se toma en
cuenta, ya que la aplicación del primero retrocede ante el segundo.
Principio de subsidiariedad: Indica que procede la aplicación de un tipo
disciplinario cuando no intervenga otro que, de manera principal, cobije la
conducta; este, a su vez puede darse de manera expresa, en los eventos en
los que el legislador se encarga de señalarla, al acudir a cláusulas como
siempre que el hecho no esté sancionado con pena mayor
o «a no ser que el
hecho esté punido de otra manera en la ley
. Asimismo puede presentarse
tácitamente, a partir de la existencia de actos preparatorios sancionables
disciplinariamente, o que por su naturaleza requieren el recorrido de
varios tipos comprendidos por el hecho consumado. También hay
subsidiariedad tácita en los casos de concurso de personas en el ilícito
disciplinario, cuando un agente realiza al mismo tiempo actos de autor y de
partícipe, evento en el que la forma de concurrencia más débil cede ante la
más grave, o cuando la conducta culposa retrocede ante la dolosa. Principio
de consunción: Implica que, ante la realización de un supuesto de hecho más
grave, que incluye la de otro menos lesivo, es el primero el que se aplica,
y no el último, pues se parte del presupuesto de que el legislador ya ha
considerado esos eventos al redactar la descripción típica más severa; por
ello, el tipo consumiente prefiere al consumido. Principio de
alternatividad: Se aplica cuando dos tipos disciplinarios se presentan como
excluyentes entre sí, por contener elementos incompatibles. En esos casos
se debe aplicar aquel de los dos que cobije plenamente el hecho. Así, este
postulado es la cara opuesta del de especialidad. Visto lo anterior, debe
decirse que el concurso aparente, y los mecanismos para resolverlo, tienen
como finalidad garantizar el respeto del principio non bis in idem
(prohibición del doble enjuiciamiento), en la medida en que, de esta forma,
se evita que una única conducta que acarrea una sola falta sea sancionada
repetidamente, lo que se logra con la exclusión de las faltas
disciplinarias que en realidad no se tipifican por medio de la aplicación
de los axiomas que se acaban de mencionar. […] Los elementos
diferenciadores de la culpa gravísima respecto de la grave, están
relacionados con las calificaciones dadas por la ley, en el sentido de que
exista ignorancia supina, desatención elemental, o violación manifiesta de
reglas de obligatorio cumplimiento. […] [E]n derecho disciplinario, se
presenta cuando el desconocimiento del deber funcional obedece a una falta
de ilustración por negligencia, toda vez que el servidor público no se
actualiza conforme se lo demandan las funciones que debe cumplir en el
cargo que ocupa. […] Esta Corporación ha señalado en su jurisprudencia que
la insuficiencia de los motivos expresados como fundamento de los actos
administrativos no impone necesariamente su anulación, toda vez que el juez
de lo contencioso administrativo puede sustituir las razones expuestas en
esas decisiones por otras que correspondan a lo probado en el respectivo
expediente, o al verdadero fundamento legal que debió sustentar la
expedición del acto. […] [E]n el presente caso se condenará en costas de
primera y segunda instancia a la parte demandante, en la medida que
conforme el ordinal 4 del artículo 365 del Código General del Proceso
resulta vencida en el proceso después de que se revocara la sentencia
apelada, y estas se causaron por la actuación procesal de su contraparte a
través de apoderado.
FUENTE FORMAL: LEY 1015 DE 2006 - ARTÍCULO 35 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO
20 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 2 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO
34 NUMERAL 40 / CGP – ARTÍCULO 365
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN "A"
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 19001-23-33-000-2013-0022-01(1534-17)
Actor: Z.R.M. Y OTROS
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL
Referencia: SE REVOCA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Y SE DENIEGAN LAS
PRETENSIONES DE LA DEMANDA. CONCURSO DE FALTAS DISCIPLINARIAS. SUSTITUCIÓN
DE LOS MOTIVOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. CONDENA EN COSTAS EN VIGENCIA DEL
CPACA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA LEY 1437 DE 2011
ASUNTO
La Subsección A de la S.ción Segunda, de la S. de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación
interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia del 10 de
febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que
accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. LA DEMANDA[1]
Pretensiones
De nulidad:
- Que se declare la nulidad del acto administrativo sancionatorio de
primera instancia del 21 de agosto de 2012, proferido por la Jefatura
de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de
Policía Cauca, por el cual se le impuso a la señora subcomisaria
Z.R.M., la sanción de suspensión de su cargo en la
Policía Nacional, e inhabilidad por el término de 45 días.
- Que se declare la nulidad del acto administrativo sancionatorio de
segunda instancia del 6 de septiembre de 2012, por el cual la
Inspección Delegada de la Región de Policía Cuatro, confirmó la
sanción impuesta a la demandante.
Del restablecimiento del derecho:
- Como consecuencia de la nulidad de los actos acusados, que se ordene a
la entidad demandada a que reintegre los salarios, prestaciones
sociales y demás emolumentos que dejó de percibir la señora Zenaida
R.M. durante el término de la suspensión e inhabilidad. Lo
anterior sin solución de continuidad, con la indexación de la suma que
se ordene pagar, y con los intereses de plazo y de mora que
correspondan.
Reparación del daño:
- Que se condene a la entidad demandada a pagar a favor de cada uno de
los demandantes, una suma equivalente a cien salarios mínimos legales
mensuales vigentes, por concepto de perjuicios morales, debido a los
reproches y señalamientos que sufrieron con ocasión de la expedición
de los actos acusados.
Fundamentos fácticos relevantes
El 25 de mayo del 2010, el señor J.A.M.R., como agente
retirado de la Policía Nacional, presentó una queja ante la Procuraduría
Provincial de Popayán. En esta señaló que el 8 de marzo de 2010, la
intendente...
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