Sentencia nº 0000 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 23 de Enero de 2020 (caso SENTENCIA nº de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 23-01-2020)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Fecha | 23 Enero 2020 |
| Normativa aplicada | LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 76 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 141 / CCA – ARTÍCULO 84 |
DERECHO DISCIPLINARIO / COMPETENCIA PARA EXPEDIR ACTOS ADMINISTRATIVOS
SACIONATORIOS / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Esta causal de nulidad se configura cuando el autor del acto administrativo
no tenía el poder para emitirlo, dado que no estaba autorizado por la
Constitución o la ley para tales efectos. Además, también puede darse
porque el asunto particular de que se trate no corresponde a aquellos que
por razón de la materia, el territorio, la persona, el grado funcional o
jerárquico, o incluso el tiempo, le competía resolver […] de conformidad
con lo preceptuado en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, toda entidad
del Estado deberá organizar «una unidad u oficina del más alto nivel, cuya
estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia».
Por tanto, es a esta dependencia la que le corresponde conocer y decidir en
primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus
servidores, mientras que la segunda, en atención a lo dispuesto en el mismo
artículo, estará a cargo del nominador, salvo disposición legal en
contrario. De esa manera, cuando las entidades u organismos estatales no
cumplen las anteriores y mínimas exigencias legales, los actos estarían
viciados por haberse expedido por un funcionario incompetente. […] [L]a
S. observa que la causal alegada no está llamada a prosperar, por cuanto
el acto administrativo de primera instancia fue proferido por el
subdirector de Gestión de Control Disciplinario interno de la UAE DIAN,
mientras que la decisión que resolvió los respectivos recursos de apelación
-segunda instancia- fue adoptada por el director general de dicha
institución, quien tenía la condición de nominador del entonces servidor
público que aquí funge como demandante. Ambos funcionarios, desde el punto
de vista de las normas legales que fueron analizadas, estaban habilitados
para proferir dichas decisiones […] Entre las causales de nulidad señaladas
en el artículo 84 del CCA se encuentra aquella referida a la infracción de
las normas en las que ha debido fundarse el acto administrativo, también
conocida como la nulidad por violación del ordenamiento superior o de la
regla de derecho de fondo que se exigía para su sustento. Esta causal ha
sido entendida como genérica, frente a las específicas referidas a cada uno
de los elementos de los actos administrativos a saber: incompetencia,
expedición irregular, desviación de poder, desconocimiento del derecho de
audiencia y de defensa y falsa motivación. […]
PROCESO DISCILINARIO / DERECHO A LA IGUALDAD / DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO
/ RÉGIMEN DE IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES
[E]n aquellos casos en que se pone en juicio la garantía del derecho a la
igualdad, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto la aplicación de
una herramienta denominada «juicio integrado de igualdad» […] [U]na de las
formas de determinar si existe igualdad entre una y otra situación fáctica
es efectuar un ejercicio comparativo, a efectos de definir, según el nivel
de discrepancia o semejanza, si las cuestiones objeto de análisis son
comparables entre sí, es decir, si existe un tertium comparationis. [S]e
tiene que comparar los supuestos de hecho de ambas situaciones, por lo cual
se debe acreditar, con un mínimo de rigurosidad, aquellas circunstancias
fácticas del respectivo caso, cuya aplicabilidad, por vía del principio de
igualdad, se reclama. Cuando dicha exigencia no se cumple, la sola
afirmación de que se vulneró el derecho a la igualdad, porque supuestamente
en otro evento se adoptó determinada decisión, hace improcedente el
reconocimiento de dicho derecho. […] [N]o toda violación a la dimensión
formal del debido proceso debe traducirse inexorablemente en la anulación
de la actuación procesal afectada, pues para tales efectos será necesario
que aquella transgresión se proyecte en la esfera material de protección de
aquel derecho. En armonía con ello, se ha sostenido en cuanto a las
irregularidades procesales que, para que puedan afectar la validez de lo
actuado en el procedimiento disciplinario, tienen que ser determinantes, de
manera que, cuando se resguardan las garantías sustanciales con que cuentan
los disciplinados para ejercer su derecho de defensa, los yerros procesales
de menor entidad no pueden aducirse a efectos de anular el acto
administrativo sancionatorio. […] El régimen de impedimentos y recusaciones
contenido en la Ley 734 de 2002 busca hacer efectivo el principio de
imparcialidad, el cual es exigible a todos los servidores del Estado y, en
general, de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas, pues
en sus actuaciones debe prevalecer siempre el interés general, motivo por
el cual su juicio debe estar exento de intereses que lo alejen de dicha
finalidad. El principio en cuestión tiene dos dimensiones: una objetiva y
otra subjetiva. La parte objetiva hace referencia a la materia sobre la
cual ha de conocerse el objeto del proceso. El aspecto subjetivo se predica
respecto de los sujetos y consiste en que el juez o funcionario que debe
emitir una decisión sobre determinada materia no haya tenido relación
alguna con las partes involucradas, de manera que se asegure su probidad e
independencia para que no se vea afectado su razonamiento objetivo por
inclinaciones o diferencias personales con alguna de las partes del asunto
bajo su conocimiento. […] En materia disciplinaria la administración
ostenta una doble condición, pues quien adelanta la investigación también
define si existe responsabilidad del implicado. No obstante, en la labor de
instrucción y recaudo de la prueba está especialmente condicionada por la
búsqueda de la verdad real, por lo cual debe imprimir el mismo rigor para
verificar tanto los aspectos desfavorables como los favorables, en relación
con la conducta que le corresponde analizar.
EXPEDICIÓN IRREGULAR DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS / TÉRMINOS
DE LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA / FALSA MOTIVACIÓN / TIPICIDAD DE LAS FALTAS
DISCIPLINARIAS / VALORACIÓN PROBATORIA / PRINCIPIO DE LA SANA CRÍTICA
Como quiera que el defecto de expedición irregular tiene varios puntos de
encuentro con aquellos vicios relacionados con la vulneración al derecho de
defensa y debido proceso, en esta causal han de tenerse en cuenta
principalmente aquellos otros desconocimientos que, aun cuando hagan parte
de la ritualidad con que debe producirse el acto, afecten las garantías a
las que tiene derecho el administrado. […] [N]o toda inobservancia puede
llevar a la anulación de la actuación procesal, pues será indispensable que
la respectiva irregularidad sea relevante, esto es, que se trate de un
yerro de tal magnitud, cuya única solución posible sea la declaratoria de
nulidad del acto cuestionado. […] [D]ichas situaciones no son constitutivas
de irregularidades que pueda catalogarse en un vicio suficiente para anular
un acto administrativo disciplinario: ni como afectación del debido proceso
o una causal de expedición irregular. En efecto, si bien lo deseable es que
se acaten los términos, el trámite de las actuaciones puede verse sometida
a un sinnúmero de circunstancias que impiden en no pocas ocasiones que se
cumplan de manera estricta todos los plazos fijados por el legislador. […]
El vicio de falsa motivación se configura cuando las razones invocadas en
la fundamentación de un acto administrativo son contrarias a la realidad.
Sobre el particular la jurisprudencia de esta S.ción indicó. Los
elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los
siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o
parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de
anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la
realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los
motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la
calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del
demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente
motivado […] [E]l vicio de nulidad en comento se configura cuando se
expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los
argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria,
lo que puede suceder en uno de dos eventos a saber: primero, cuando los
motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se
basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados o, segundo,
cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en
consideración aunque habrían podido llevar a que se tomara una decisión
sustancialmente distinta. En lo que respecta a los actos administrativos
disciplinarios, una causal de falsa motivación podría estar relacionada con
la categoría de la tipicidad, pues es en este elemento de la estructura de
la responsabilidad en donde converge la imputación fáctica con la
imputación jurídica, cuestión que permitirá no solo saber si la falta es
gravísima, grave o leve, sino determinar con toda claridad si la conducta
se adecúo o no al respectivo tipo disciplinario. En síntesis, la falsa
motivación en materia disciplinaria se puede dar, entre otros eventos, por
una defectuosa imputación típica, lo que implicaría desconocer, al mismo
tiempo, el principio de legalidad. […] Las faltas de mera conducta
corresponderían entonces a aquellas en donde es suficiente, para su
imputación, la creación de un riesgo jurídicamente desaprobado, que
implicaría, para el derecho disciplinario, la infracción a un deber o a una
prohibición proveniente de la función o del cargo. […] En las faltas de
resultado se exige que, además de la acción que crea un riesgo
jurídicamente desaprobado, exista una producción fenoménica que tenga una
relación de causalidad y un vínculo de imputación objetiva con la acción.
En estos casos para poder hacer el reproche disciplinario es necesario que
el resultado tenga relación...
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