Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00882-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 9 de Diciembre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2012-00882-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 09-12-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Fecha | 09 Diciembre 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2012-00882-00 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
PROCESO DISCIPLINARIO / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO EN MATERIA DISCIPLINARIA / VALORACIÓN PROBATORIA / DERECHO A PRESENTAR PRUEBAS Y CONTROVERTIR LAS QUE SE ALLEGUEN EN SU CONTRA / TRANSGRESIÓN DEL NÚCLEO ESENCIAL DEL DEBIDO PROCESO
[L]as irregularidades referidas a la práctica de los testimonios en la etapa probatoria del procedimiento disciplinario, no conllevaban necesariamente a que, de no haberse presentado, se hubiera tomado una decisión diferente, respecto de la responsabilidad (…) por la falta y la imputación de culpabilidad. […] Toda persona sobre la que se ejerza el poder punitivo del Estado, tiene derecho «a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra». En ese sentido, en asuntos disciplinarios, los artículos 90 y 92 de la Ley 734 de 2002, disponen que los sujetos procesales, entre ellos el investigado, están facultados para «solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas». Ese derecho del disciplinado está vinculado con los principios de unidad y comunidad de la prueba, ya que él puede utilizar a su favor cualquier medio probatorio que se decrete en el trámite sancionatorio. Asimismo, está relacionado con el principio de lealtad en la prueba, que rechaza su práctica a espaldas del investigado y el conocimiento privado de la autoridad disciplinaria como fundamento de la demostración de su responsabilidad. De acuerdo con lo precedente, en el marco de un procedimiento disciplinario, cuando a un sujeto procesal se le prive completamente de la oportunidad de intervenir en la práctica de una prueba y de controvertirla, debe negársele a ella todo valor probatorio, porque dicha situación constituiría una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, del que gozan todas las personas. […] De una interpretación sistemática de las disposiciones (…) puede determinarse que no en todos los eventos en los que se recauden medios probatorios sin la presencia del investigado surge la necesidad de excluirlos como fuente de conocimiento de los hechos para la autoridad disciplinaria. Esto, por cuanto lo sustancial en estas situaciones es que el disciplinado haya tenido la posibilidad de pedir que fueran ampliados o reiterados, en los puntos que estimara necesario. [P]ara verificar la transgresión del núcleo esencial del debido proceso, es necesario examinar si al investigado y a su apoderado se les dio la oportunidad de revisar el expediente para conocer las pruebas, de presentar versión libre y descargos, de pedir las copias la actuación y de interponer recursos y nulidades, etcétera. […] [S]olo las irregularidades que afecten realmente los derechos de defensa y contradicción del investigado, y que además hayan sido alegadas por él o su defensor en el trámite sancionatorio, a través de los medios de defensa otorgados por el ordenamiento jurídico, tienen la vocación de llevar a declarar la inexistencia de las pruebas practicadas en esas condiciones, las cuales, de ser las únicas que fundamenten la responsabilidad del disciplinado, pueden llevar a la nulidad de los actos administrativos demandados. Esta última situación también se predica, en los eventos en los que la intervención del servidor público investigado en la práctica de la prueba, hubiese determinado una decisión más favorable para él.
VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN MATERIA DISCIPLINARIA / DEBIDO PROCESO – Material y formal / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL / PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA
El debido proceso es un derecho de rango superior, estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política, que busca la protección de las garantías que instituye el ordenamiento jurídico a favor de quienes se ven llamados a hacer parte de una actuación judicial o administrativa. Al ser el procedimiento disciplinario que aquí se analiza, un trámite de naturaleza administrativa, es claro que las partes que en él intervienen se encuentran provistas de tales amparos, a lo largo de todas sus etapas. […] [E]l derecho al debido proceso se manifiesta desde dos perspectivas, una formal y otra material. La primera se refiere a las ritualidades legalmente establecidas, como las etapas que deben surtirse, los términos que han de cumplirse, las oportunidades de actuación procesal, etcétera. De otro lado, su dimensión material alude a las garantías sustanciales en las que se proyectan esas formalidades, entre las cuales pueden destacarse el principio de publicidad, la doble instancia, la contradicción, la presunción de inocencia, la imparcialidad, el non bis in idem […]. Con base en esa distinción, es plausible aseverar que no toda violación a la dimensión formal del debido proceso debe traducirse inexorablemente en la anulación de la actuación procesal afectada, pues para tales efectos, será necesario que aquella transgresión se proyecte en la esfera material de protección de aquel derecho. […] [E]n cuanto a las irregularidades procesales, que para que puedan afectar la validez de lo actuado en el procedimiento disciplinario tienen que ser determinantes, de manera que cuando se resguardan las garantías sustanciales con las que cuentan los disciplinados para ejercer su derecho de defensa, los yerros procesales de menor entidad no pueden aducirse a efectos de anular el acto administrativo sancionatorio. […] [E]l llamado principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal, además del de trascendencia, que consagra el artículo 310, numeral 1, de la Ley 600 de 2000, aplicable al proceso disciplinario en virtud del artículo 143 de la Ley 734 de 2002, que en su parágrafo dispone la incorporación de los principios que, en materia penal, orientan la declaratoria de nulidad y su convalidación. Esta norma señala, sobre el principio en cuestión, que «quien alegue la nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial afecta garantías de los sujetos procesales, o desconoce las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento»
PROCESO DISCIPLINARIO / ILICITUD SUSTANCIAL / ANTIJURIDICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA
[…] La antijuridicidad o ilicitud en el derecho disciplinario no se limita a la sola adecuación típica de la conducta, pues no basta que el actuar del servidor público encaje dentro del tipo disciplinario descrito en la ley (antijuridicidad formal), ya que tal consideración implicaría responsabilizar a un individuo por el solo incumplimiento formal de una norma.[…] [P]ara que se configure una infracción disciplinaria no se exige un resultado lesivo o dañino al Estado, sino que basta con la existencia del quebrantamiento sustancial de los deberes funcionales encargados al servidor público, que afecten la consecución de los fines de la organización política. […] [L]a concreción de la ilicitud sustancial de una conducta o de una falta se expresa con la realización de dos juicios. Uno deontológico, referido a la constatación del cumplimiento de los deberes precisos (contenidos en reglas) que le impone el ordenamiento jurídico a un servidor público en razón de su cargo, y otro axiológico, relacionado con la verificación de la observancia de los principios de la función pública. […] [L]a ausencia de un detrimento patrimonial para el Estado no determina la eliminación de la ilicitud sustancial de la conducta de la demandante, toda vez que esta categoría dogmática del derecho disciplinario, respecto de la falta que le fue imputada, se sostenía en el deber de (…) hacer cumplir el régimen de inhabilidades para contratar con las entidades estatales. […]
VALORACIÓN DE LA CONDUCTA / CULPA GRAVÍSIMA EN EL DERECHO DISCIPLINARIO / CULPA GRAVE EN EL DERECHO DISCIPLINARIO / CULPA GRAVÍSIMA POR DESATENCIÓN ELEMENTAL / PRESUNCIÓN DE INOCENCIA / FALTA GRAVISIMA – Destitución e inhabilidad / PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN
La autoridad disciplinaria sí valoró adecuadamente la culpabilidad de la conducta reprochada a la demandante, porque la circunstancia de no haber leído los aspectos esenciales de los documentos que firmó en un proceso contractual, frente al cual, con la sola verificación del nombre del contratista se hubiera enterado de que este estaba inhabilitado para contratar con el Estado, por ser servidor Público de la entidad que ella dirigía, se constituye en una desatención elemental que implica una culpa gravísima. En materia disciplinaria habrá responsabilidad por la comisión de una falta con culpa gravísima o grave. De acuerdo con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, la primera forma de culpa se configurará «cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento». La segunda «cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones». Ambas formas de culpa tienen como elemento común que ellas dependen de la desatención de los deberes objetivo y subjetivo de cuidado. El primero se refiere al cuidado necesario que cualquier persona del común (que en este caso debe entenderse a partir de la condición como servidor público del disciplinado) tiene en sus actuaciones; y el segundo a la previsibilidad de los acontecimientos derivados de la conducta del sujeto. Los elementos diferenciadores de la culpa gravísima respecto de la grave, están relacionados con las calificaciones dadas por la ley, en el sentido de que exista ignorancia supina, desatención elemental, o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. El origen de la desatención elemental como expresión de la culpa gravísima se encuentra en la institución de la imprudencia temeraria. […] [S]e ha entendido que ella se caracteriza por el olvido de las más elementales precauciones que toda persona debe guardar al realizar los actos ordinarios de la vida, las cuales no se adoptan por una inexcusable irreflexión o ligereza, o una previsión ordinaria al alcance de cualquier persona en similares...
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