Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00169-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 2 de Diciembre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2012-00169-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 02-12-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 18 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 129 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 141 / CCA – ARTÍCULO 170 / CPACA – ARTÍCULO 187 |
| Fecha | 02 Diciembre 2019 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2012-00169-00 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONTROL JUDICIAL DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS SANCIONATORIAS / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – SENTENCIA DE 9 DE AGOSTO DE 2016 / PROCESO DISCIPLINARIO / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CARGA DE LA PRUEBA DE LA FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCESO DISCIPLINARIO / VALORACIÓN PROBATORIA EN EL PROCESO DISCIPLINARIO - Reglas de la sana crítica / VALORACIÓN PROBATORIA EN EL PROCESO DISCIPLINARIO – Investigación integral / CONDENA EN COSTAS
[E]n el sub examinese evidencia que el trámite de la conciliación prejudicial se inició con la solicitud presentada por el demandante el 13 de septiembre de 2011, dos (2) meses después de la ejecutoria del acto administrativo acusado, y la audiencia de conciliación, que se declaró fallida, se llevó a cabo el 6 de diciembre de 2016, según lo certificó la Procuraduría General de la Nación, por lo tanto, a partir del 7 de diciembre de 2011 se reinició el conteo del término faltante de dos (2) meses para presentar la demanda, el cual feneció el 7 de febrero de 2012. […] [C]ontrario a lo afirmado por la demandada, es palmario que en el sub judice no operó el fenómeno de caducidad de la acción […] [P]ara que haya lugar a la declaración de falsa motivación «es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la decisión tomada»; en consecuencia, la falsa motivación se estructura alrededor de la evidente divergencia que existe entre la realidad fáctica y jurídica que inspira la creación del acto y la motivación en que la administración sustenta el mismo. […] [Q]uien aduce dicha causal «tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos». […] Así las cosas, los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos expuestos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado. […] [S]obre las pruebas y su valoración, la Sala recuerda que el artículo 128 de la Ley 734 de 2002 contempla que tanto el acto administrativo sancionatorio como toda decisión interlocutoria deben estar fundamentados en las pruebas legalmente producidas y aportadas por petición de cualquier sujeto procesal o de manera oficiosa. La citada norma consagra que la carga de la prueba, en estos procesos, le corresponde al Estado. Asimismo, es deber de la autoridad disciplinaria encontrar la verdad real de lo sucedido, para lo cual es su obligación efectuar una valoración ponderada y razonada de las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo. […] [L]a investigación que se lleve a cabo dentro del proceso disciplinario, no solo debe apuntar a probar la falta del servidor público, sino además, a encontrar las pruebas que desvirtúen o eximan de responsabilidad al mismo. […] [E]sta debe hacerse según las reglas de la sana crítica, de manera conjunta y explicando en la respectiva decisión el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta. […] [N]o hay lugar a la condena en costas, toda vez que no se demostró temeridad o mala fe en la actuación procesal de la parte vencida
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 18 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 129 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 141 / CCA – ARTÍCULO 170 / CPACA – ARTÍCULO 187
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00169-00(0730-12)
Actor: L.E.M.Q.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA. DECRETO 01 DE 1984.
ASUNTO
Procede la Sala a dictar la sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Luis Eduardo Montenegro Quintero contra la Nación- Procuraduría General de la Nación.
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ANTECEDENTES
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LA DEMANDA
El señor L.E.M.Q., actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó a la NACIÓN- PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, el reconocimiento de las siguientes declaraciones y condenas:
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Pretensiones1
(i) La nulidad del acto administrativo de única instancia de 22 de junio de 2011, mediante la cual, el Procurador General de la Nación le impuso sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general de catorce (14) años, en calidad de subdirector general de entidad descentralizada - Instituto de Desarrollo Urbano – IDU- del Distrito de Bogotá D.C.
(ii) A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a indemnizar los daños y perjuicios de todo orden incluyendo el daño emergente y el lucro cesante, así como la actualización monetaria de tales perjuicios y los intereses que determine.
(iii) Igualmente, pidió condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 177 del CCA.
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Fundamentos fácticos2
En síntesis, las pretensiones se sustentan en los siguientes hechos:
(i). Mediante Resolución Número 1951 del 11 de junio de 2009, el señor L.E.M.Q. fue designado como S. General del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, cargo en el cual se posesionó el 16 de junio de 2009.
(ii). Refiere que sin motivación alguna el Director del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, le exigió la renuncia pero como no accedió a su solicitud fue declarado insubsistente del cargo a través de Resolución Número 2565 del 24 de agosto de 2010, efectiva a partir del 25 de agosto de 2010.
(iii). Concomitante con lo expuesto, el 26 de enero de 2010, la Procuraduría General de la Nación, ordenó la apertura de indagación preliminar por hechos relacionados con los contratos correspondientes a la Fase III de Transmilenio y el 11 de octubre de 2011 formuló pliego de cargos contra varios servidores públicos entre los que se encontraba incluido el demandante.
(iv) Contra la decisión anterior, presentó descargos y pidió la práctica de unas pruebas, sin embargo, estas fueron negadas. Lo mismo sucedió con la solicitud de aclaración y complementación del informe técnico realizado el 28 de febrero de 2011, la cual fue rechazada a través de auto del 25 de abril de 2011.
(v) El 28 de abril de 2011, la Procuraduría General de la Nación, corrió traslado del expediente a las partes para que alegaran de conclusión y el 22 de junio de 2011, profirió decisión disciplinaria de única instanciamediante la cual lo destituyó e inhabilitó por catorce (14) años.
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Normas violadas y concepto de violación3
Como normas infringidas se invocaron las siguientes:
De la Constitución Política: artículos 1, 2, 6, 29 y 83
De orden legal: el Código Civil; los artículos 13, 25, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993, y los artículos 13, 20, 23, 28 y 34 de la Ley 734 de 2002.
Al desarrollar el concepto de violación4, sostuvo que la decisión disciplinaria reprochada está afectada de nulidad por falsa y falta de motivación y por violación al debido proceso; sin embargo, sobre la falta de motivación no hizo consideración alguna sino que sus argumentos se dirigieron a sustentar la falsa motivación y la violación al debido proceso, de tal modo que se relacionaran solo estas dos causales de nulidad respecto de las cuales manifestó lo siguiente:
1.3.1. Falsa motivación. Argumentó que la decisión disciplinaria está afectada de nulidad por falsa motivación porque la responsabilidad subjetiva debe ser considerada de manera individual e independiente del conglomerado de sujetos disciplinados, circunstancia que no ocurrió en el asunto, puesto que fue sancionado aun cuando las decisiones por las cuales fue investigado, tuvieron origen en un grupo interdisciplinario de trabajo que las determinó y originó técnica y jurídicamente y que él adoptó movido por la confianza en el conocimiento y cuidado de los juicios jurídicos y técnicos exigibles a los integrantes del grupo.
De igual forma, indicó que el concepto de contrato adicional no tiene precisión ni certeza en la ley, sino que se propone como una cláusula abierta cuyo alcance lo otorgan dos disposiciones que lo regulan en forma distinta, ambigua y contradictoria, estos son, los manuales de contratación y de interventoría, y solo los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil son los que han ofrecido una claridad sobre esta figura y su finalidad.
En ese orden de ideas, afirmó que no es posible limitar la posibilidad de celebrar un contrato adicional bajo el único supuesto que es necesaria la identidad de los objetos del contrato principal y el adicional, sino que existen circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como específicas y especiales condiciones que pueden imponer la necesidad de adicionar un contrato, entre las...
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