Sentencia nº 110010324000200500068 01 (1133-2010) de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Febrero de 2020 - Jurisprudencia - VLEX 842401710

Sentencia nº 110010324000200500068 01 (1133-2010) de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Febrero de 2020

Ponente:GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Fecha de Resolución:20 de Febrero de 2020
Emisor:SECCIÓN SEGUNDA
 
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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020)

Referencia: NULIDAD – Código Contencioso Administrativo

Radicación: 110010324000200500068 01 (1133-2010)

Demandante: N.R.C.H.

Demandado: Nación – Ministerios de la Protección Social y Hacienda y Crédito Público

Temas: Adecuación de la acción, no vulneración de derechos, ni ejercicio desbordado de la función reglamentaria.

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA____________________________________

La Sala procede a resolver en única instancia la demanda presentada el 7 de febrero de 2005 por el señor N.R.C.H. contra la NACIÓN – MINISTERIOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL y HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, la cual fue admitida el 9 de septiembre de 2005.

  1. LA DEMANDA

Pretensiones . El demandante, en ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, solicitó dejar sin efecto el artículo 1º del Decreto Reglamentario 824 de 11 de mayo de 2001, cuyo texto es el siguiente:

DECRETO 824 DE 2001

(mayo 11)

Diario Oficial No 44.425, de 17 de mayo de 2001

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1283 de 1994.

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. RESPONSABILIDAD DE LAS EMPRESAS APORTANTES. De conformidad con el artículo 8o. del Decreto-ley 1283 de 1994, las empresas aportantes a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, "C., continuarán siendo responsables por el pago de los pasivos pensionales hasta el momento en que realicen la entrega íntegra del valor del cálculo actuarial de los afiliados a su cargo. A partir del momento en que culmine dicha entrega, la responsabilidad por el pago de los pasivos pensionales estará a cargo de C., en su calidad de entidad administradora del régimen de transición y de las pensiones especiales transitorias establecidas en el Decreto-ley 1282 de 1994.

[…]

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Dado en Bogotá, D.C., a 11 de mayo de 2001.

Hechos

El actor refirió que el artículo acusado viola los artículos 13, 28, 34, 48, 58 y 189-11 de la Constitución Política y sus pretensiones de nulidad pueden agruparse en dos cargos: extralimitación de la función reglamentaria y violación de los derechos fundamentales a la igualdad y la propiedad.

Concepto de violación. Ejercicio desbordado de la función reglamentaria. Al desarrollar el concepto de la violación de dichas normas, el demandante afirmó que «ni el Decreto 1283, ni la Ley 100, ni la jurisprudencia […], disponen que la obligación de las empresas aportantes a CAXDAC tenga la calidad de “pasivo pensional”. Al contrario, del ordenamiento jurídico vigente en Colombia se desprende sin lugar a duda alguna que las cotizaciones que los patronos realizan a las cajas o fondos administradores de pensiones tiene una naturaleza parafiscal, o sea como una especie de impuesto alterno, que se reinvierte en el mismo sector del cual se extrae: esa es su especificidad».

Que es importante distinguir entre pasivo pensional y recursos parafiscales, por cuanto «una cosa es una deuda pensional y otra muy distinta es una deuda fiscal o tributaria».

Señaló que «la norma demandada es inconstitucional, ya que el Gobierno Nacional fue más allá que el legislador, y usurpó competencias propias de este, pues no reglamentó, sino que en realidad inventó nuevas categorías y regímenes».

Violación de los derechos fundamentales a la igualdad y la propiedad privada. Aseveró que la disposición controvertida genera discriminación e impone cargas excesivas a las empresas aportantes a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (C.), en los siguientes términos:

Estimó que «cualquier patrono se libera de su obligación parafiscal mediante el pago de la cotización a su cargo, como lo afirma el artículo 17 de la Ley 100, en cambio en forma claramente discriminatoria una empresa de aviación no se libera de su obligación con el pago de su cotización sino que, aún luego de haber pagado, sigue siendo responsable de la pensión hasta que haga entrega integral de todos los dineros equivalentes al valor del cálculo actuarial. Por lo tanto, el pago no tiene en este único y excluyente caso poder liberatorio: el empresario paga y no se libera».

Que el artículo 1º del Decreto Reglamentario 824 de 2001 discrimina a los aviadores civiles, habida cuenta que (i) el Estado no les asegura el pago de la pensión, sino que deben esperar a que las empresas aportantes cubran de forma íntegra el valor de su cálculo actuarial, (ii) se les obliga a permanecer en una caja privada (C.), sin posibilidad de elegir otra administradora de pensiones, y (iii) no da tratamiento especial a quienes se encuentran en transición o régimen especial de transición

Precisó que el aludido artículo 1º (i) «viola la propiedad privada (art. 58), la ausencia de penas imprescriptibles (art. 28) y la prohibición de confiscación (art. 34), en la medida en que el pago de la contribución parafiscal del empresario aeronáutico no lo libera de su obligación sino que, a pesar de haber ya pagado una vez, debe seguir respondiendo hasta tanto haga “entrega íntegra del valor del cálculo actuarial de los afiliados a su cargo”, en forma vitalicia y sin justa causa», y (ii) desconoce «el alcance ilimitado de los deberes tributarios de las personas, pues el Estado se desmonta de su obligación constitucional de asegurar el pago de todas las pensiones y en su lugar erige a las aerolíneas en una especie de compañías de seguros que deben cotizar y asumir además el riesgo pensional».

  1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

    1.- Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC), tercero interesado en las resultas del proceso . Se opuso a que se declare la nulidad del artículo demandado, por cuanto «lejos de contrariar la Constitución la desarrolla en su más genuino sentido, ya que asegura la garantía y pago efectivo de los recursos necesarios para financiar las prestaciones y dentro de ellas las pensiones derivadas de los riesgos de invalidez, vejez y muerte, de los empleados afiliados por ley».

    Destacó que no se violó «el derecho a la igualdad porque en un estado social de derecho, como el pregonado en la Carta Fundamental de 1991, es elemental que el Estado no se desentiende de la suerte de ningún pensionado y es el último garante no sólo de los derechos adquiridos pensionales sino también de las expectativas legítimas [….]. T. presente que la norma demandada no modifica, ni siquiera trata, lo referente a la garantía estatal de pensiones porque no solamente es un principio constitucional tácito desde 1991, sino que a partir del reciente acto legislativo de 2005 quedó erigido como su obligación expresa. Y desde antes de esta reforma constitucional tenía plena vigencia a la luz de los mandatos contenidos en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, adicionado por la Ley 797 de 2003. De manera que si la norma reglamentaria no afecta ese bloque de garantías no infringe el artículo 13 de la Constitución».

    Que es claro que las cotizaciones tienen naturaleza parafiscal y «la asunción de las pensiones de los aviadores civiles está a cargo de C., acorde con la Ley 32 de 1961. Lo que sucede es que si no se cumplen las obligaciones con C., es elemental que la respectiva aerolínea no se libera de sus obligaciones pensionales, tal como ocurre con cualquier empleador, que pretendiendo conmutar la carga pensional a su cargo, no transfiera el monto del respectivo pasivo pensional o de un empleador que no afilie al empleado a la seguridad social, caso en el que los derechos pensionales continuarían siéndole exigibles directamente. Es más, esto es tan elemental que desde el derecho romano nadie puede alegar en su favor su propia culpa».

    Adujo que no es cierto que la falta de pago de una deuda sea factor liberatorio de una obligación, en la medida en que el accionante «pretende que las aerolíneas no paguen el pasivo pensional que les corresponde y que como resultado de ello sean eximidas de tal obligación. En realidad ese planteamiento […] socavaría drásticamente el régimen de propiedad privada y su función social, ya que desconocería abruptamente los derechos adquiridos de los pensionados afiliados a C.».

    Que el Decreto cuestionado 824 de 2001 es reglamentario del 1283 de 1994, último que (i) fue proferido por el Gobierno Nacional «en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 139 de la Ley 100 de 1993», y (ii) no ha sido declarado inexequible, «luego existe presunción de estar avenido con la normatividad constitucional».

    Enfatizó que el «artículo 1º del decreto 824 de 2001 es reflejo fiel del artículo 8º del decreto 1283 [de 1994], por lo que pretender exponer un desbordamiento de la facultad reglamentaria se cae con el simple cotejo de las normas».

    1. - Ministerio de la Protección Social . También se opuso a que se declare la nulidad del artículo controvertido, toda vez que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado establecieron que el Presidente de la República estaba facultado «y bajo este mandato se expidió el Decreto 824 de 2001, mediante el cual no se está violando [mandato superior] como lo afirma el demandante, sino que se fija la responsabilidad de CAXDAC por el pago de los pasivos pensionales hasta el momento en que realicen la entrega íntegra del valor del cálculo actuarial de los afiliados a su cargo».

      Planteó que (i) el Decreto Reglamentario 824 de 2001 reprodujo lo dispuesto en el 1283 de 1994, (ii) «la intelección del actor es equivocada», y (iii) «no existen fundamentos que derrumben la legalidad del acto demandado».

    2. - Ministerio de Hacienda y Crédito Público...

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