Auto nº 11001-03-24-000-2016-00497-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 10 de Febrero de 2020
| Ponente | OSWALDO GIRALDO LÓPEZ |
| Fecha de Resolución | 10 de Febrero de 2020 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES – Características / DESISTIMIENTO EXPRESO
RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Vacío normativo / VACÍO
NORMATIVO EN LA LEY 1437 DE 2011 - Se debe acudir al Código General del
Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y
actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo / REMISIÓN NORMATIVA DE LA LEY 1437 DE 2011 – Al Código
General del Proceso. Límites / DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES – Efectos
en procesos de nulidad / DESISTIMIENTO EXPRESO RESPECTO DEL MEDIO DE
CONTROL DE NULIDAD – Inciso segundo del artículo 314 del Código General del
Proceso es incompatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que
correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
Esta disposición [Artículo 314 del CGP] permite evidenciar las siguientes
notas características del desistimiento como forma anormal de terminación
del proceso: a) Es unilateral, pues basta que lo presente la parte
demandante, salvo taxativas excepciones legales; b) Es incondicional, salvo
acuerdo entre las partes; c) Implica la renuncia a las pretensiones de la
demanda y por ende se extingue el pretendido derecho, independientemente de
que exista o no, y d) El auto que lo admite tiene los mismos efectos que
hubiera generado una sentencia absolutoria. A la luz de lo anterior, en
sintonía parcial con el aludido planteamiento de esta Corporación del año
1993 y una vez explicadas las notas características del desistimiento
contemplado en el artículo 314 del CGP, el Despacho considera que, en los
términos del artículo 306 del CPACA, únicamente el inciso segundo a que se
refieren los literales c) y d) anotados de aquella norma, es incompatible
con "la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo", pues dicha disposición
señala que "[e]l desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de
la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia
absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el
desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia". Ello, por
cuanto de aceptarse la producción de esos efectos, sí supondría un riesgo
para el interés general que se pretende proteger cuando se impone la
limitación de desistir de medios de control de nulidad, pues se extraería
por completo del control de la Jurisdicción el análisis de los cargos de
nulidad de los actos demandados respecto de los cuales se presentó
desistimiento; actos sobre los cuales no se ha emitido pronunciamiento de
fondo y que, por ende, serían susceptibles de ser demandados nuevamente y
con los mismos argumentos, de modo que se garantice un equilibrio entre, de
una parte, la necesidad de que el J. garantice la tutela judicial
efectiva en el control de las actuaciones de la Administración Pública y
con ello, el orden jurídico vigente; y de otra, la necesidad de que ese
mismo J. dispense en todos los casos una justicia eficiente y eficaz.
DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Consecuencia para el
demandante: cosa juzgada relativa / COSA JUZGADA RELATIVA – Impide que
quien desiste de su pretensión de nulidad pueda volver a atacar el mismo
acto con una demanda de contenido similar / DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE
CONTROL DE NULIDAD – No implica cosa juzgada general / SOLICITUD DE
DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DE NULIDAD – Procedencia / REITERACIÓN CAMBIO
DE POSTURA DEL DESPACHO
[D]ebe precisarse que esta decisión no implica una autorización irrestricta
para los accionantes que desisten de su demanda, comoquiera que para ellos
sí tiene efectos esa decisión de poner en funcionamiento el aparato
jurisdiccional y posteriormente abdicar de la protección del interés
general; consecuencia que implica la cosa juzgada relativa respecto de la
persona; es decir, una vez desistida una demanda de nulidad, quien decide
renunciar a que el proceso culmine no podrá volver a demandar el mismo acto
con fundamento en los mismos cargos. Ahora bien, se aclara que en el caso
de que sean varios los demandantes o intervinientes por la parte activa y
solo uno desista, en nada se verán afectados los demás, pues el
desistimiento de una acción pública solo afecta los intereses de la persona
que lo realiza, en concordancia con lo dispuesto en el inciso tercero del
artículo 314 transcrito. En síntesis, el Despacho considera que, ante la
inexistencia de una prohibición legal respecto de la aplicación de la
figura del desistimiento expreso en tratándose del medio de control de
nulidad, es posible su aceptación por parte del J. de lo Contencioso
Administrativo, debido a que, per se, no implica el desamparo del
ordenamiento jurídico en abstracto. Sin embargo, debido a que la
posibilidad de aplicación de normas en lo no regulado, encuentra un límite
en caso de que no sean compatibles con la naturaleza de los procesos y
actuaciones que adelanta la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
y como lo que está en juego es la protección del ordenamiento jurídico en
abstracto, el inciso segundo del artículo 314 del CGP no resulta
concordante con tal carácter y en consecuencia, no debe tenerse en cuenta
al momento de atribuir la totalidad de las consecuencias a la figura del
desistimiento de las acciones de nulidad simple. Ello por cuanto, como se
explicó con anterioridad, es necesario que surta efectos respecto de la
persona que presentó la solicitud, quien no podrá volver a atacar el mismo
acto en sede de nulidad simple. En tal virtud, el Despacho modifica su
postura en el sentido de admitir el desistimiento del hoy denominado medio
de control de nulidad, antes acción de nulidad, en consideración a que,
como no se encuentra regulado en el CPACA, es procedente aplicar el
artículo 314 del CGP, salvo en lo relacionado con el efecto de cosa juzgada
general que el inciso segundo de esa norma le atribuye a esa figura, por
cuanto haría imposible el estudio de otras demandas presentadas por otros
accionantes en contra de los mismos actos administrativos, poniéndose en
peligro, ahí sí, la protección del ordenamiento jurídico en abstracto; pero
aclarándose que quien ha renunciado a que su demanda se siga adelantando,
no podrá volver a presentar una demanda de similar contenido en contra del
mismo acto, pues respecto de esa persona sí se configura la cosa juzgada
relativa.
DESISTIMIENTO – Clases: tácito o expreso / DESISTIMIENTO – Alcance legal /
DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA EN ACCIÓN DE NULIDAD – Postura jurisprudencial
/ DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA EN ACCIÓN DE NULIDAD – Criterio imperante.
Postura tradicional
[L]la posibilidad de desistir de manera expresa fue admitida en los
procesos adelantados en ejercicio de las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias
contractuales. Más adelante, la S.P. se refirió a esta figura en
relación con la acción de nulidad simple reafirmando la necesidad de llenar
el vacío anotado por esta vía, pues la Ley 25 de 1928 que establecía
expresamente la prohibición de desistir de esta clase de acciones, fue
derogada por el Decreto 01 de 1984, circunstancia que imponía darle el
contenido pertinente […] Como se evidencia, la imposibilidad de desistir
del medio de control de nulidad simple derivaba, y aún hoy deriva, de la
interpretación que en su momento efectuó la S.P. de lo Contencioso
Administrativo partiendo de analizar de manera diferencial el régimen
establecido en el estatuto de procedimiento civil con el que gobierna las
actuaciones del J. Administrativo. Lo anterior por cuanto encontró que
este último, cuando está conociendo del medio de control de nulidad,
garantiza la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, interés del
que no se puede renunciar pues, al pertenecer a todos los ciudadanos, no
puede ser objeto de disposición libre por parte del accionante.
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Su objeto es la protección del interés
general / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD –
Procedencia / DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD –
Con su aceptación no se pone en riesgo el interés general
[R]esulta evidente que es la protección del interés general que se
encuentra implícito en la presentación de las demandas en ejercicio del
medio de control de nulidad, la situación respecto de la cual se generan
los mayores reparos a la hora de aceptar el desistimiento expreso en este
tipo de acciones, pues se señala que, al tratarse de intereses que no le
pertenecen a una sola persona sino a la generalidad, en la medida en que
propenden por la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no es
posible sustraer del contencioso las demandas que con tal objeto fueron
interpuestas. Lo anterior significa que la preocupación radica en que, al
aceptarse el desistimiento de las acciones de nulidad, se deje sin
protección el ordenamiento jurídico y aquello derive en la pervivencia de
actos administrativos ilegales, los cuales, de haberse culminado
normalmente el proceso, habrían sido declarados nulos. Malestar que, aun
cuando está completamente justificado, pues el objeto de la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo es "la efectividad de los derechos
reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del
orden jurídico", olvida que este tipo de acciones no caducan, lo que
significa que pueden ser presentadas en cualquier momento, y más aún,
pueden ser ejercidas por cualquier persona, razón por la que la protección
del interés general no se pone en riesgo, en tanto que la posibilidad de
acudir al J. para ejercer el control abstracto que propone el medio de
control previsto en el artículo 137 del CPACA, o del 84 del CCA, permanece
en el tiempo y está a disposición de cualquier interesado en alcanzar tal
fin. Lo dicho, redunda en que la interposición y consiguiente desistimiento
de una acción de nulidad...
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