Auto nº 25000-23-37-000-2013-00481-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 9 de Diciembre de 2019 (caso AUTO nº 25000-23-37-000-2013-00481-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 09-12-2019)
| Fecha | 09 Diciembre 2019 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONTRIBUCIÓN PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D.C., nueve (09) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00481-01(21720)
Actor: AUTOPISTA DE LOS LLANOS S. A.
Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 22 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió (ff. 366 a 391):
Primero. Declárase la nulidad de la Resolución No. 5082 del 19 de diciembre de 2011, por medio de la cual el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo liquidó a la sociedad Autopista de los Llanos S. A. la contribución parafiscal para la promoción del turismo para el periodo comprendido entre el primer trimestre de 2007 y el cuarto trimestre de 2010, y de la Resolución 6079 del 20 de diciembre de 2012 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, modificando la obligación a pagar.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, declárense en firme las declaraciones correspondientes al período comprendido entre el segundo trimestre del año 2008 y el cuarto trimestre del año 2010 de la contribución parafiscal para la promoción del turismo presentada por la sociedad Autopista de los Llanos S.A.
Tercero. No se condena en costas.
(…)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
En los plazos señalados por la normativa, la sociedad Autopista de los Llanos S.A. presentó las declaraciones del tributo denominado «contribución parafiscal para la promoción del turismo», correspondientes a los cuatro trimestres de los años 2007 a 2010 (ff. 86 a 102). En cada uno de dichos denuncios tributarios autoliquidó una base gravable de cero pesos y un impuesto a cargo de mil pesos.
Mediante Oficio DG-0824-11, del 18 de marzo de 2011, el Consorcio Alianza Turística, actuando en calidad de administrador del Fondo de Promoción Turística de Colombia, requirió a la mencionada sociedad para el pago del tributo correspondiente a todos los periodos de los años 2007 a 2010, en cuantía de $ 228.653.264, más $ 102.914.625 por concepto de intereses moratorios (ff. 1 a 3 ca).
El 11 de abril de 2011, con Oficio nro. DG-0975-11, la misma entidad le informó a la sociedad que remitiría el expediente al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a efectos de que adelantara las actuaciones pertinentes para el cobro del tributo (f. 5 ca).
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo profirió la Resolución nro. 5082, del 19 de diciembre de 2011, por medio de la cual liquidó a cargo de la sociedad la «contribución parafiscal para la promoción del turismo», correspondiente a los trimestres 1.º a 4.º de los años 2007 a 2010, por un valor de $364.752.075, incluidos los intereses moratorios (ff. 41 a 44); acto administrativo que fue recurrido en reposición por la sociedad el 23 de enero de 2012 (ff. 22 a 34 ca).
La administración decidió el recurso mediante Resolución nro. 6079, del 20 de diciembre de 2012, en el sentido de modificar la liquidación efectuada para determinar el tributo únicamente por los trimestres correspondientes a los años 2009 y 2010, en cuantía de $192.275.454, incluidos los intereses moratorios (ff. 11 a 16 ca).
ANTECEDENTES PROCESALES
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la sociedad Autopista de los Llanos S. A. formuló las siguientes pretensiones (ff. 2 a 3):
Primera: Que son nulos los siguientes actos administrativos, por haber sido expedidos con violación a las normas nacionales y municipales a las que hubiera tenido que sujetarse:
1. Resolución No. 5082 del 19 de diciembre de 2011, proferida por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, "por la cual se liquida el valor de una contribución parafiscal” a Autopista de los Llanos S. A. NIT 800.235.437-6 por los periodos comprendidos entre el primer trimestre de 2007 y el cuarto trimestre 2010.
2. Resolución No. 6079 del 20 de diciembre de 2012 “por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 5082 del 19 de diciembre de 2011”, emanadas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Segunda: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se declaren en firme las declaraciones privadas presentadas por Autopista de los Llanos S. A. NIT 800.235.437-6.
A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 29, 95, 338 y 363 de la Constitución; 30 del Código Civil; 981 y 1000 del Código de Comercio; 42 del CPACA; 3.° de la Ley 1101 de 2006; y 10 y 11 de la Ley 336 de 1990.
El concepto de la violación planteado se resume así:
1- Ausencia de acto previo
Alegó que las actuaciones adelantadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo debían regirse por el procedimiento de gestión administrativa tributaria consagrado en el Estatuto Tributario (ET), pero que la autoridad omitió proferir y notificarle un requerimiento especial u otro un acto administrativo previo en el cual le expusiera las razones de hecho y de derecho en las que se sustentaría la liquidación del tributo.
En este sentido, aclaró que no pueden considerarse como actos previos los oficios SPCP-0386-10, del 12 de febrero de 2010, y DG-0975-11, del 11 de abril de 2011, porque solo son comunicaciones para el cobro persuasivo que no se sujetan a los requisitos previstos en los artículos 703 y 704 del ET.
2- Falta de motivación específica
Planteó que los actos demandados carecen de motivación debido a que no indicaron las razones que tuvo en cuenta la Administración para establecer la base gravable de la contribución. Agregó que la motivación sumaria que contienen resulta insuficiente, a la luz del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo (CCA), para garantizar el ejercicio del derecho de defensa.
Manifestó que la Resolución nro. 5082, del 19 de diciembre de 2011, no especificó la manera cómo la autoridad estimó los ingresos operacionales percibidos por la demandante por concepto de transporte de pasajeros; al tiempo que señaló que no puede tenerse como prueba de ese factor la información brindada por el Instituto Nacional de Concesiones (INCO) sobre los peajes cobrados por la demandante.
Indicó que las cifras informadas por el INCO no eran acordes con los ingresos operaciones que certificó el revisor fiscal de la compañía.
3- Nulidad por indebida aplicación del parágrafo 4.° del artículo 3.° de la Ley 1101 de 2006
Destacó que, según la disposición mencionada, el cálculo de la base gravable de la contribución exigible a los concesionarios de carreteras y de aeropuertos «se hará con base en el transporte de pasajeros», tras lo cual afirmó que los ingresos operacionales que percibió provienen del recaudo de peajes, según las categorías y tipos de vehículos.
Consecuentemente, planteó que solo estarían gravados los ingresos por el cobro de peajes a los buses (categoría II), taxis y colectivos (categoría IE) y busetas (categoría IIE), pese a lo cual los actos demandados tuvieron en cuenta la totalidad de los ingresos percibidos por el cobro de peajes de todas las categorías. En todo caso, advirtió que solo a partir de la vigencia de la Ley 1558 de 2012 el legislador determinó que la base gravable del tributo estaría conformada por «los recaudos de derechos y tasas por el paso de vehículos para el transporte público y privado de pasajeros».
Contestación de la demanda
La parte demandada se opuso a las pretensiones (ff. 145 a 162 vto.), en los términos que a continuación se resumen:
Señaló que, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional C-959 de 2007, el tributo se determina sobre los ingresos percibidos en el recaudo de peajes, con la única excepción de los obtenidos por los peajes de vehículos de transporte de carga.
Indicó que, a pesar de que la demandante hubiere presentado autoliquidaciones, la Administración tenía la potestad de liquidar la contribución, toda vez que había sido liquidada incorrectamente en los denuncios tributarios de la actora.
Adujo que, previamente a que se profiriera la liquidación oficial, se requirió a la demandante por parte del administrador del Fondo de Promoción Turística, a lo cual añadió que tales requerimientos no debían someterse a las disposiciones de los artículos 702 a 705 del ET.
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