Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-00650-01(37910) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 31 de Enero de 2019
| Fecha | 31 Enero 2019 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN CONTRACTUAL / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Emisión y colocación de bonos de deuda pública interna del municipio de Chía / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Declara y efectúa
En mayo de 1999, el municipio de Chía celebró con la sociedad R.B. S.A. (hoy R.B. y Jurídicos S.A. Banca de Inversión), un contrato de prestación de servicios para impulsar el proceso de emisión y colocación de bonos de deuda pública interna por parte de la entidad territorial, con el objetivo de financiar el programa de gobierno del alcalde. El contrato fue adicionado en cuatro oportunidades y en 2001 se terminó, por vencimiento de la última prórroga, sin que se hubiera cumplido el objeto contractual, toda vez que no se obtuvieron las autorizaciones requeridas de parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Superintendencia de Valores. […] En la demanda se pidió i) la declaratoria de nulidad de la comunicación No. 42185 del 8 de enero de 2001, por medio de la cual el alcalde municipal le pidió al contratista que, en virtud de la no aceptación de la solicitud de prórroga del plazo, se acercara para liquidarlo de común acuerdo, y ii) la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 020 del 25 de enero de 2001 proferida por el alcalde municipal de Chía, “por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por el representante legal de la firma R.B.”, en contra de la anterior comunicación, resolución en la que confirmó su decisión de no prorrogar el contrato, dado que había sido objeto de múltiples adiciones en tiempo, sin lograr la ejecución del objeto contractual por parte del contratista. […] [C]oncluye la S. que, toda vez que no se probó la ilegalidad del acto administrativo demandado, ni el incumplimiento contractual atribuido a la entidad demandada, como tampoco la procedencia del restablecimiento del equilibrio económico del contrato, resulta procedente la denegatoria de las pretensiones, salvo la de liquidación del contrato, que debe efectuarse en esta sede […].
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Deber de la parte actora de demandar la nulidad del acto de liquidación unilateral cuando este ha sido notificado al contratista
Reiteradamente la jurisprudencia ha manifestado que, en la medida en que se eleven pretensiones en torno al incumplimiento contractual o al equilibrio económico del contrato u otra declarativa de similar naturaleza, respecto de un contrato que ha sido objeto de liquidación unilateral, la impugnación de este acto administrativo resulta indispensable para la configuración de una demanda en forma, lo que se traduce en una ineptitud sustantiva de la misma, en caso de que se omita dicha impugnación. No obstante, esa exigencia sólo resulta procedente en aquellos eventos en los cuales el contratista fue debidamente notificado y tuvo conocimiento de la existencia del acto de liquidación unilateral del contrato, antes de la presentación de la demanda, o del vencimiento del término para su reforma. Porque de lo contrario, ese acto administrativo le es inoponible, lo que significa que será admisible la demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales, que en tales circunstancias, se presente sin su impugnación.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la obligatoriedad de demandar el acto de liquidación unilateral del contrato, cita: sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, 21 de junio de 2018, exp. 56488, M.P.M.N.V.R..
CONTRATOS ESTATALES – Elementos
[A] los contratos estatales regidos por la Ley 80 de 1993, como el que es objeto de la presente controversia, les son aplicables las normas civiles que regulan lo concerniente a los elementos de los contratos, que, como es bien sabido, se distinguen entre i) esenciales, ii) naturales y iii) accidentales, siendo los primeros, aquellos sin los cuales el contrato no existe o deriva en uno diferente; los segundos, los elementos que a pesar de no pactarse, se entienden incluidos en el contrato, por cuanto le pertenecen; y los terceros, aquellos que no son ni de la esencia ni de la naturaleza del contrato, pero que se pactan en él por voluntad de las partes.
PLAZO – Definición
El artículo 1551 del Código Civil, indica que “el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación”. Pero desde una perspectiva amplia, que abarca las obligaciones y los derechos, se trata de un hecho futuro y cierto del que pende el nacimiento o extinción de aquellas y de éstos; debe ser determinado (tanto días, meses o años después de la fecha), o determinable (se ignora el día, pero se sabe que llegará, como es el hecho de la muerte). El plazo puede ser suspensivo, que es aquel en el que se suspenden tanto el derecho como la obligación, hasta que llegue el día fijado, momento en el cual se podrá ejercer el derecho y exigir la obligación; y puede ser extintivo, cuando el derecho o la obligación subsisten sólo hasta el cumplimiento del término fijado, llegado el cual, aquellos se extinguirán. […] Ahora bien, se advierte que el plazo de un contrato es un elemento accidental de éste, que es fijado por las partes teniendo en cuenta el tiempo preciso que se requiere para el cumplimiento de las obligaciones recíprocas y la ejecución del objeto contractual, determinando la existencia misma del negocio jurídico, pues vencido el plazo, este se extingue. Por ello, una vez se pacta, resulta imperativo cumplir las prestaciones en ese lapso. En los contratos de las entidades estatales, aunque los plazos no son un elemento esencial, juegan un papel importante en la vida de los mismos, pues influyen en los actos de ejecución, señalando su periodo máximo de duración.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1551
EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Noción
Lo dispuesto por el legislador en las anteriores normas, viene a ser la consagración legal de la figura del restablecimiento del equilibrio económico del contrato, que de tiempo atrás fue elaborada e instituida por la jurisprudencia, en reconocimiento del hecho de que, si bien en principio, en materia de contratos funge el principio del pacta sunt servanda, conforme al cual el contrato es ley para las partes y debe ser ejecutado en la forma y términos pactados, por lo que las estipulaciones acordadas por ellas al celebrarlo, deben prevalecer durante todo el término de su ejecución, y sólo pueden variarse por un nuevo acuerdo de voluntades; lo que se traduce, en consecuencia, en que una de las partes no puede, unilateralmente, desconocer las condiciones en las que se obligó inicialmente, y debe cumplir las prestaciones a su cargo exactamente en los términos en que se comprometió a hacerlo. Pero también es cierto, que esta exigencia de cumplimiento exacto de lo pactado, opera en la medida en que las condiciones existentes al momento de celebrar el contrato, se mantengan incólumes, por lo que se recurrió al principio del rebus sic stantibus, conforme al cual, las condiciones originales del contrato se deben mantener, siempre y cuando se conserve durante la etapa de ejecución o cumplimiento, la situación de cargas y beneficios que soportaban las partes en el momento de su celebración, pero no se puede ni debe mantener, cuando esa situación sufre modificaciones entre el momento en que se trabó la relación negocial y una época posterior durante la ejecución del contrato; con fundamento en dicho principio, se abrió paso el derecho de la parte afectada por una situación imprevista y sobreviniente durante la ejecución de las prestaciones, a que se le restablezca la ecuación contractual, cuando haya sido gravemente afectada.
DIFERENCIAS ENTRE EL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y EL ROMPIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO
[L]a forma más común de afectación de los derechos de las partes en el contrato, está dada por el incumplimiento de las obligaciones de uno de los contratantes, por lo que podría pensarse que el incumplimiento contractual de la Administración, da lugar al rompimiento del equilibrio económico del contrato, tal y como lo contempla el numeral 1º del artículo 5º de la Ley 80 de 1993, al consagrarlo como una de las causas de dicho rompimiento; sin embargo, el incumplimiento contractual debe manejarse con mayor propiedad, bajo la óptica de la responsabilidad contractual, por cuanto, como es bien sabido, se trata de dos “...instituciones distintas en su configuración y en sus efectos”, puesto que la responsabilidad contractual se origina en el daño antijurídico que es ocasionado por la parte incumplida del contrato, lo que hace surgir a su cargo el deber de indemnizar los perjuicios ocasionados en forma plena, es decir, que para el afectado surge el derecho a obtener una indemnización integral, lo que no sucede […] en todos los eventos de rompimiento del equilibrio económico del contrato.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 1
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las diferencias entre el incumplimiento del contrato y el rompimiento del equilibrio económico del contrato, cita: sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, 27 de marzo de 2014, exp. 29214, M.P.M.F.G..
IUS VARIANDI – Definición
[L]a Administración cuenta con la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, y que para el cumplimiento de los fines de la contratación, puede ejercer las facultades excepcionales de interpretación, terminación unilateral o modificación unilateral del contrato (o ius variandi), cuando se den las causales legalmente estipuladas para ello (arts. 15, 16 y 17, L.8., y cuyo ejercicio puede significar mayores costos para el contratista o disminución de las prestaciones a ejecutar, y por lo tanto, de la utilidad a obtener; razón por la cual la ley estipula, de un lado, que cuando se ejerza la facultad de modificación unilateral...
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