AUTO nº 11001-03-15-000-2020-03132-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 05-08-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03132-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 201 – ARTÍCULO 185 |
| Fecha | 05 Agosto 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1 del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto emanado de la Policía Nacional de Colombia, que es una entidad pública del orden nacional, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, con personería jurídica, con autonomía administrativa y presupuestal, como se deriva de los previsto en los artículos 216 y 218 de la Constitución y de la Ley 62 de 1993, cuya estructura está definida en los Decreto 4222 del 23 de noviembre de 2006, de manera que este despacho es competente para conocer el control inmediato de legalidad de la CIRCULAR 007-DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Institución.
ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad
[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). De la lectura integral de las normas objeto de análisis, se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. (…). [A]quellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes o, aquellas que simplemente aplican la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos administrativos generales y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular 007 -DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020
[E]l despacho advierte que la circular 007 -DIPON-OFPLA13 del 6 de abril de 2020, expedida por el Director General de la Policía Nacional, (…), no es pasible del control inmediato de legalidad. (…). [L]a circular 007-DIPON-OFPLA13 es un acto jurídico de contenido general, (…) y fue expedido por una autoridad de orden nacional en ejercicio de la función administrativa, por cuanto la suscribió el Director General de la Policía Nacional. (…). Así mismo, del contenido material del acto administrativo se determina que su expedición tuvo origen en las instrucciones impartidas por el P. de la República para el mantenimiento del orden público, en especial el asilamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país que se adoptó en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus Covid19. (…). No obstante, las medidas dispuestas en el acto jurídico no contienen decisiones con capacidad de afectar el ordenamiento jurídico, es decir, no imponen la voluntad unilateral de la Administración, porque no crean, modifican o extinguen las situaciones jurídicas de los miembros profesionales del cuerpo de policía, ni modifican la relación de éstos con la institución o su estatus al interior de ella. (…). Es decir, las medidas corresponden al ejercicio de los poderes de ordenación, dirección, instrucción y de mando, propios del Director General de la Policía. (…). [E]l despacho llega a la conclusión de que la circular no es pasible de control inmediato de legalidad, porque aun cuando es un acto jurídico general, no impone la voluntad unilateral del Estado, en orden a crear, modificar o extinguir las situaciones jurídicas de sus destinatarios ni de afectar las garantías de la ciudadanía. En consecuencia, la circular analizada no reúne, en concurrencia, la totalidad de los requisitos exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, ampliamente explicados en la parte inicial de este acápite y por ello se decidirá no avocar el conocimiento en el presente asunto. Una decisión contraria, conllevaría el adelantamiento de un proceso judicial cuya finalidad y objeto difieren sustancialmente del que sería posible en relación con el contenido material de la circular objeto de análisis. Por ende, adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas procesales mencionadas anteriormente y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las principales características del medio de control inmediato de legalidad a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.E.G.B., radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Respecto del carácter esencial de autonomía del control de legalidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.G.A.M., radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA). En cuanto a las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas que no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, M.N.M.P.G., radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00; y, providencia del 18 de julio de 2012, M.M.E.G.G., radicación 11001-03-24-000-2007-00193-00. Acerca de los actos pasibles del control inmediato de legalidad y que deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, M.R.S.C.P., radicación 11001-03-26-000-2007-00040-00 (34.144); y, sentencia de 14 de abril de 2010, M.R.S.C.P., radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223). Del control inmediato de legalidad como medio jurídico para examinar actos administrativos de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, M.P H.F.B.B., sentencia de 2 de noviembre de 1999, M.P C.A.O.G., radicación CA- 037; Corte Constitucional. Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.H.S.P.. En cuanto a la potestad reglamentaria difusa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1998, M.A.M.C., Sentencia C-444 de 1998, M.H.H.V..
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN...
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