AUTO nº 11001-03-15-000-2020-03399-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4) del 21-09-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | Sala Plena |
| Fecha de la decisión | 21 Septiembre 2020 |
| Tipo de documento | Auto |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-03399-00 |
| Normativa aplicada | LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NUMERAL 1 / 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 |
| Fecha | 21 Septiembre 2020 |
RECURSO DE REPOSICIÓN – Contra auto que avocó conocimiento del control inmediato de legalidad / ACTO ADMINISTRATIVO – La circular objeto de control satisface los requisitos para que proceda su estudio / RECURSO DE REPOSICIÓN – No repone
[E]l recurrente considera que la circular 202040900502033 de 27 de marzo de 2020 no es pasible de control inmediato de legalidad por cuanto no goza de las características propias de un acto administrativo por tratarse una directriz. (…). El Despacho considera conveniente precisar que de la revisión formal que se exige para definir si se avoca o no el conocimiento del medio de control automático de legalidad de la Circular objeto de estudio, se advierte que sus consideraciones dan cuenta de que se trata de un verdadero acto administrativo. (…). [S]e advierte que el acto objeto de control aún cuando su denominación es de Circular y sus destinatarios, en principio, son “TODO EL PERSONAL DE LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA” (…) no se limita a plasmar lineamientos dirigidos al personal de la ANI, (…), además de las instrucciones dirigidas a los servidores de la Agencia, existen manifestaciones generales de la administración cuyos destinatarios son los usuarios de la Entidad, las cuales fueron dictadas en ejercicio de su función administrativa bajo los fundamentos constitucionales y legales que le han sido reconocidas, y aún más, en el desarrollo del Estado de Excepción y uno de sus decretos legislativos (440 de 20 de marzo de 2020), por lo que el acto puede ser controlado por este medio pues no solo fijó unos lineamientos internos, sino también decisiones que repercuten en la prestación del servicio al usuario. Y es que la mixtura de decisiones que se contienen en un mismo acto, no es óbice para inhibir la competencia legal que le corresponde al Consejo de Estado como juez del Control Inmediato de Legalidad, frente a aquellas decisiones que siendo verdaderos actos administrativos generales son devenidos, en su fundamento, del estado de excepción. (…). [L]as circulares, como claramente lo prevé el artículo 137 del CPACA, al consagrar: “También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio…”, por lo que nuestro derecho contencioso administrativo, tiene una marcada preponderancia al acto administrativo propiamente dicho (tesis unideclarativa), pero lo armoniza con la aceptación de otros actos que podrán ser enjuiciables (tesis plurideclarativa). (…). [M]ás allá de la denominación que se le dé al acto, en todos los casos, lo que corresponde es identificar que se trate de la manifestación unilateral de la administración por medio de la cual cree, modifique o extinga situaciones jurídicas con sus respectivos efectos en el ordenamiento. Así, en este caso, como ya se manifestó en el auto recurrido, el factor objeto que exige el inciso 1º del artículo 136 del CPACA, según el cual el acto a controlar debe ser una medida general la cual provenga del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”, se encuentra acreditado, pues como ya se demostró, la circular 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, además, de fundamentarse en el decreto legislativo 440 de 2020, “por medio del cual se “adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”, específicamente su artículo 9°, también adoptó medidas tendientes a: (i) instruir o recomendar a sus funcionarios los trámites digitales que deben realizar sobre la radicación de correspondencia interna y externa de la Entidad – como bien lo señaló la autoridad recurrente – y (ii) suspender la atención presencial a sus usuarios, así como la recepción de correspondencia física, lo que deja en evidencia su carácter general, pues los efectos de su decisión trascienden al del personal de la Agencia, siendo este medio de control el idóneo para su estudio. Sin perjuicio de lo anterior, resta afirmar que será análisis propio del fallo definir si las medidas adoptadas en la circular 20204090052033 de 27 de marzo de 2020, desarrollan o no el decreto que declaró el estado de excepción o los decretos legislativos derivados de éste, pero no en esta precaria etapa que se limita a establecer aspectos formales relacionados con el factor subjetivo o de autoría según el cual la autoridad que expidió el acto a controlar sea del nivel nacional, factor de objeto que el acto sea de carácter general – como ya se explicó – y el factor de motivación o causa.
NOTA DE RELATORÍA: Del control inmediato de legalidad de las circulares pasibles de ser judicializadas, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de marzo 29 de 1996, M.J.E.C., Expediente 7324. Sobre un caso similar en el que se avocó conocimiento y se profirió sentencia de un acto que fue igualmente denominado como circular, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, auto de avocación de 30 de abril de 2020, sentencia de 28 de julio de 2020, C.L.J.B.B., radicado No. 11001-03-15-000-2020-01568-00. En cuanto al carácter jurídico de las instrucciones y circulares administrativas cuando sean pasibles del control judicial consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B”, sentencia 20 de marzo de 2013, M.G.A.M., R.. 08001-23-31-000-2010-00135-01.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NUMERAL 1 / 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4
Consejera ponente: L.J.B.B.
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020)
R.icación número: 11001-03-15-000-2020-03399-00
Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI
Demandado: CIRCULAR 202040900502033 DE 27 DE MARZO DE 2020
Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resuelve recurso de reposición. No repone. Carácter de acto administrativo de la Circular objeto de control inmediato de legalidad
AUTO DE ÚNICA INSTANCIA
- ANTECEDENTES
1.1. Auto recurrido
Mediante auto de 10 de agosto de 2020, el Despacho avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la CIRCULAR 202040900502033 DE 27 DE MARZO DE 2020, expedida por la vicepresidente Administrativa y Financiera de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, “GESTIÓN DE LA CORRESPONDENCIA INTERNA Y EXTERNA EN LA ANI”, en el marco de la pandemia por el brote de COVID-19.
1.2. Recurso de reposición
El gerente de la Defensa Jurídica de la Agencia Nacional de Infraestructura, mediante escrito presentado el 20 de agosto de la presente anualidad, solicitó la revocatoria del auto avocatorio de 10 de agosto de 2020, y en su lugar, declarar la improcedencia de este medio de control.
Expuso que el acto objeto de estudio no es pasible de ser enjuiciado vía control inmediato de legalidad al no contar con las características de un acto administrativo pues de su contenido se advierte que no crea, ni modifica y tampoco extingue situación jurídica alguna.
Destacó que, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las circulares son actos dictados por la administración, pero su naturaleza se centra únicamente en: (i) dictar directrices o instrucciones para el desarrollo de la actividad administrativa; o (ii) el suministro de información respecto de la prestación del servicio; o (iii) la realización de una determinada función. Resaltó que, en cualquiera de los mencionados escenarios, estos no repercuten en la generación de efectos jurídicos, quedando excluido del medio de control inmediato de legalidad para analizar su legalidad.
Concluyó que la circular escrutada únicamente contiene recomendaciones dirigida a funcionarios de la Entidad respecto del trámite digital que se debe impartir a la radicación de su correspondencia interna y externa, en aras de disminuir...
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