SENTENCIA nº 05001-23-33-000-2015-00995-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN CUARTA) del 04-06-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 40 / DECRETO 011 DE 2004 – ARTÍCULO 201 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 857-1 / DECRETO 011 DE 2004 – ARTÍCULO 202 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 04 Junio 2020 |
| Número de expediente | 05001-23-33-000-2015-00995-01 |
SILENCIO ADMINISTRATIVO – Definición / SILENCIO ADMINISTRATIVO – Efecto. Puede ser negativo o positivo / ACTO FICTO O PRESUNTO – Noción y alcance / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Alcance / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Normativa / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Término para que opere / ACTO FICTO O PRESUNTO – Efectos jurídicos. Ese acto no configura una respuesta, por lo que la Administración no queda eximida de responder, excepto cuando el afectado ha interpuesto los recursos contra dicho acto o cuando habiendo acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haya notificado auto admisorio de la demanda / SILENCIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA Y EN RELACIÓN CON LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN – Efectos negativos / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – R. general / PROCEDENCIA DE LOS SALDOS A FAVOR Y LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN – Alcance. Sólo puede tomarse una vez culmine el proceso de determinación del tributo y, se decida su legalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN CUANDO EXISTE DETERMINACIÓN DEFINITIVA DEL SALDO A FAVOR DEL CONTRIBUYENTE – Normativa / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN – Improcedencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – No ocurrencia
El silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo. Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida. En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que le sea resuelta la situación, sin que deba esperar de manera indefinida una solución al respecto, y de esta manera poderle garantizar la efectividad de sus derechos. De conformidad con lo señalado en el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984, «[t]ranscurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa». Esta misma norma prevé que «[l]a ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto». La Corte Constitucional, en la sentencia C–875 de 2011, señaló la doble finalidad del silencio administrativo negativo. «En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la administración,… ». El silencio administrativo negativo configura una ficción legal denominada acto ficto o presunto, que no es más que la presunción de una negativa de la administración por el hecho de no haber resuelto la petición. Ese acto no configura una respuesta, por lo que la Administración no queda eximida de responder, excepto cuando el afectado ha interpuesto los recursos contra dicho acto o cuando habiendo acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haya notificado auto admisorio de la demanda. El silencio administrativo en materia tributaria y en relación con la solicitud de devolución, tiene efectos negativos (regla general), porque en el ordenamiento tributario no está previsto el efecto contrario. (…) Conforme con esas pruebas, la Sala advierte que, con ocasión de la solicitud de devolución radicada el 25 de agosto de 2004, la administración inició proceso de fiscalización a COOMEVA, respecto del ICA año base 2002 periodo gravable 2003. Por lo anterior, con el oficio SRH-3649 del 6 de diciembre de 2004, se le informó a COOMEVA que, por haberse expedido requerimiento especial en relación con las sumas solicitadas en devolución, «hasta tanto sea resuelto no es procedente ordenar la devolución solicitada» (Negrilla de la Sala). Esto, porque conforme con el parágrafo del artículo 201 del Decreto 011 de 6 de enero de 2004, por medio del cual se adopta el régimen procedimental en materia tributaria para el municipio de Medellín, «[e]n todos los casos antes de ordenar la devolución o compensación de saldos, la Subsecretaría de Rentas Municipales, efectuará las investigaciones previas necesarias y/o auditará incluso la última declaración privada. Estas declaraciones deberán quedar debidamente confirmadas». Norma que, a su vez dispone que «[e]l plazo estipulado para efectuar la devolución se suspenderá por el término que dure la inspección y/o investigación tributaria si fuera necesario efectuarlas; y se contará desde la fecha de notificación del respectivo acto administrativo» (Destaca la Sala). En este caso, mediante la Resolución No. 3197 de 11 de abril de 2005, se profirió liquidación oficial de revisión en relación con el impuesto de industria y comercio del año base 2002 periodo gravable 2003, razón por la cual, en la parte motiva de dicho acto administrativo, al referirse a la solicitud de devolución hecha en la respuesta al requerimiento especial, se le indicó a COOMEVA que «hasta tanto no se establezca el valor real que debe tributar la sociedad contribuyente no podrá la administración generar una devolución de un saldo que no es real». Lo anterior, porque contra ese acto administrativo procedía el recurso de reconsideración. Posteriormente, con el Oficio SRH-2612 de 21 de julio de 2005, notificado el 3 de agosto de 2005, el municipio de Medellín le informó a COOMEVA que debido a que la Subsecretaria de Rentas Municipales, practicó liquidación de revisión del impuesto de industria y comercio para el año base 2002 periodo gravable 2003, generando reajustes del impuesto y avisos, sanción e intereses por valor de $438.132.131 y, al no interponerse recurso de reconsideración. «no es procedente ordenar la devolución solicitada» (Negrilla de la Sala). Téngase en cuenta que en este caso, la solicitud de devolución, en los términos del artículo 857-1 del ET, aplicable por remisión del artículo 202 del Decreto 011 de 2004, fue objeto de rechazo provisional, «mientras se resuelve sobre su procedencia, es decir, hasta que culmine el proceso de determinación y discusión del tributo o, en otras palabras, hasta que se defina en vía gubernativa y/o judicial sobre la procedencia del saldo a favor declarado». En este sentido, se reitera que “la decisión definitiva sobre la procedencia de los saldos a favor y, su devolución, sólo puede tomarse una vez culmine el proceso de determinación del tributo y, se decida su legalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. En este caso, el proceso judicial en relación con la liquidación oficial del tributo culminó con la sentencia proferida del 15 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad de la Resolución No. 3197 del 11 de abril de 2005 y, a título de restablecimiento del derecho, que COOMEVA EPS S.A. no está obligada a pagar los valores que le fueron liquidados en dicho acto administrativo. Además, se negó la pretensión de devolución, porque «la Sala no cuenta con los elementos de juicio necesarios, que le permitan dilucidar, si efectivamente, a la luz de las normas que rigen la materia, la solicitud de devolución presentada por la demandante se encontraba o no ajustada a derecho, pues basta con advertir que no sólo no existe en el plenario copia de dicha solicitud ni de sus antecedentes administrativos con el fin de evaluar el contenido de la misma, sino que además, como la administración no resolvió de fondo dicha solicitud al momento de proferir el acto acusado, tampoco es factible acudir a los considerandos del mismo a efectos de entrañar el contenido de la solicitud y la procedencia de ordenar la devolución del saldo a favor, razones más que suficientes para denegar lo pedido». Es oportuno mencionar que en los términos del artículo 857-1 del ET, una vez determinado de manera definitiva el saldo a favor del contribuyente, no es necesario una nueva solicitud de devolución o compensación, pues basta con que el contribuyente presente la copia del acto o providencia respectiva. En el caso que nos ocupa, mediante el Oficio SRH 8012 de 17 de mayo de 2013 y en respuesta al derecho de petición presentado el 9 de abril de 2013, el municipio de Medellín le informó a COOMEVA que, teniendo en cuenta la sentencia del 15 de febrero de ese mismo...
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