SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2010-00328-00 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 25-04-2019 - Jurisprudencia - VLEX 845383970

SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2010-00328-00 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 25-04-2019

Sentido del falloACCEDE PARCIALMENTE
Normativa aplicadaLEY 1083 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / LEY 1083 DE 2006 – ARTÍCULO 5 / LEY 1205 DE 2008 – ARTÍCULO 1 / LEY 1205 DE 2008 – ARTÍCULO 2 / LEY 1205 DE 2008 – ARTÍCULO 3 / LEY 1205 DE 2008 – ARTÍCULO 4 / LEY 812 DE 2003 – ARTÍCULO 61 / RESOLUCIÓN 180158 DE 2007 – ARTÍCULO 3
EmisorSECCIÓN PRIMERA
Número de expediente11001-03-24-000-2010-00328-00
Fecha25 Abril 2019

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / COMBUSTIBLES LIMPIOS – Determinación: por el contenido de sus componentes / COMBUSTIBLES LIMPIOS – Diesel hasta de 50 ppm de azufre / COMBUSTIBLE DIESEL – Parámetro de calidad

El 14 de julio de 2008 se expide la Ley 1205, para regular la utilización de combustible diésel en el país y se declara que las actividades de producción, importación, almacenamiento, adición y distribución de ese tipo de combustibles son de interés público colectivo, social y de conveniencia nacional, siempre que minimicen el impacto ambiental negativo y que su calidad se ajuste a los parámetros de calidad internacional (Artículo1 ibídem). En ese mismo cuerpo normativo se prohibió que, después del 31 de diciembre de 2012, se distribuyera, comercializara, consumiera o transportara combustible diésel que contuviera más de 50 ppm de azufre, como una de las medidas para garantizar la salud humana y la protección del medio ambiente, salvo que dicha sustancia fuese importada o producida con fines exclusivos de exportación. Igualmente, se ordenó que los agentes de la cadena que se encargaran de producir, importar, almacenar o distribuir combustibles diésel, debían garantizar en sus establecimientos el control de humedad, de acuerdo a los parámetros establecidos para ese efecto. También se entregó al Ministerio de Minas y Energía y al de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la labor de reglamentación orientada a lograr mejorar progresivamente la calidad del diesel de modo que se alcancen los estándares internacionales que indican que el nivel de azufre contenido en dicho producto debe ser inferior a 50 ppm. […] De la lectura de la anotada disposición [artículo 1 de la Ley 1205 de 2008], se desprende que la única excepción a la obligación de garantizar que el combustible diesel contenga más de 50 ppm de azufre fue para quienes lo importaran o lo produjeran exclusivamente para exportarlo. En otras palabras, todos los demás agentes se encuentran obligados a cumplir con dicho estándar. En otras palabras, del contexto global de la norma no se advierte la interpretación que adujo la demandante en su escrito, puesto que es claro que el designio del Congreso de la República fue el de imponer a todos los agentes que manipulan de alguna manera combustible diésel el deber de cumplir con el enunciado parámetro de calidad. Así pues, y viendo el alcance de la Ley 1205 de 2008, el primer problema planteado debe ser resuelto negativamente, puesto que no es cierto que el artículo 1º ibídem, objeto de reglamentación por el acto administrativo acusado, solo haya contemplado como actividades prohibidas la distribución, comercialización, consumo y transporte de combustibles con más del 50 ppm de azufre.

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / COMBUSTIBLES LIMPIOS – Diesel hasta de 50 ppm de azufre / COMBUSTIBLES – Parámetro de calidad / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA – Para sancionar a los agentes de la cadena de distribución de combustibles diésel que no cumplan con las directrices fijadas en la Ley 1205 de 2008 / AGENTES DE LA CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES – Comprende a los importadores o refinadores

El artículo 2 de la Ley 1205 de 2008 encargó al Ministerio de Minas y Energía la aplicación de las sanciones a los agentes de la cadena de distribución de combustibles diésel que no cumplan con las directrices fijadas en esa ley; […] A su turno, el artículo 4º ibídem, enlistó las sanciones a imponer y enumeró los sujetos destinatarios incluyendo la actividad de refinación e importación […] Vistas así las cosas, no es cierto que la norma legal objeto de reglamentación por medio del acto censurado no incluya a los importadores o refinadores como destinatarios de la sanción, pues expresamente lo hizo en el artículo 4º e indirectamente en el artículo 2º cuando se refirió a los agentes de la cadena de distribución, grupo en el cual, como ya se señaló, se incorporan los importadores y refinadores de combustibles. Siendo ello así, no se vislumbra exceso alguno en la potestad reglamentaria, como quiera que los mencionados sujetos sí son pasibles del control sancionatorio que adelante tanto el Ministerio de Minas y Energía de acuerdo con las competencias así establecidas en la ley 1205 de 2008, como de las ambientales en lo de su materia, tal y como lo prescribe el artículo 21 de la Resolución No. 2604 de 2009 (demandada).

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / COMBUSTIBLES LIMPIOS – Diesel hasta de 50 ppm de azufre / COMBUSTIBLES – Parámetro de calidad / CALIDAD DE LOS COMBUSTIBLES – Mecanismos de verificación / MECANISMOS DE VERIFICACIÓN DE LA CALIDAD DE LOS COMBUSTIBLES – Lo es el reporte respecto del contenido de azufre de la gasolina y del diésel por quienes los importen o refinen / REPORTE DEL CONTENIDO DE AZUFRE DE LA GASOLINA Y DIESEL – Periodicidad / EXCESO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA – Se configura al reducir en una resolución el período establecido en la ley

[E]l cumplimiento de la mencionada disposición incumbe a todos los agentes de la cadena de distribución, lo cual permite inferir que también se encuentran sujetos a ella los importadores y refinadores de combustible diésel. Ahora, sin duda, el Congreso de la República al referirse a los mecanismos de verificación, aludió a la necesidad de que se incorporen herramientas de control de parte de las autoridades competentes, de modo que por medio de ellas se compruebe el cumplimiento de sus lineamientos; no especificó los instrumentos pero sí fijó el periodo al que debe sujetarse dicha evaluación, es decir, cada seis (6) meses. Bajo tales premisas, la reglamentación que sobre el punto lleve a cabo la autoridad administrativa respectiva debe observar esos límites; es decir, podrá establecer el tipo de mecanismo que considere pertinente, pero siempre atendiendo la frontera temporal mencionada. Por su parte, el acto administrativo censurado (Resolución No. 2604 de 2009), dispuso que tanto los importadores como los refinadores de combustible debían hacer reportes mensuales de los niveles de azufre allí contenidos, es decir, debían informar si dicha sustancia estaba por debajo de las 50 ppm exigidas en la norma. […] La pregunta que surge es entonces si lo que denomina la Ley como mecanismos de verificación, es equiparable a los reportes que exige la decisión reglamentaria; o si, como lo manifiesta el apoderado del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se trata de elementos dispuestos para fines distintos. Pues bien, para la Sala la figura de los reportes, de que trata la norma acusada, es una especie de mecanismo de verificación, pues a través de ellos la entidad determina si el importador o el refinador han cumplido con los deberes impuestos en la materia; en otras palabras, el reporte refleja si el diésel que importan o refinan contiene menos de 50 ppm de azufre, lo cual le permite constatar si hay lugar a comenzar un proceso sancionatorio por ese hecho en la forma que previene la misma Ley 1205 de 2008. En ese orden, el reporte cumple la misma finalidad de lo que la ley denomina “mecanismo de verificación”, pues, se reitera, está orientado a precisar si se cumple con las reglas exigidas en materia de la calidad de los combustibles que se utilizan en el territorio nacional. Siendo ello así, la Sala sí encuentra inconformidad en lo atinente al periodo de presentación de esos reportes como medida de verificación, pues modifica el periodo reduciéndolo de seis (6) meses a un (1) mes, lo que se traduce en una evidente extralimitación de la potestad reglamentaria, como quiera que restringe el alcance de la norma legal. […] Siendo ello así, habrá de declararse la nulidad de la expresión “mensualmente” contenida en el artículo 23 de la Resolución No. 02604 del24 de diciembre de 2009, proferida por los Ministerios de Minas y Energía, de la Protección Social y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, entendiéndose para esos efectos que tal reporte deberá ser semestral.

FUENTE FORMAL: LEY 1083 DE 2006ARTÍCULO 1 / LEY 1083 DE 2006ARTÍCULO 5 / LEY 1205 DE 2008ARTÍCULO 1 / LEY 1205 DE 2008ARTÍCULO 2 / LEY 1205 DE 2008ARTÍCULO 3 / LEY 1205 DE 2008ARTÍCULO 4 / LEY 812 DE 2003ARTÍCULO 61 / RESOLUCIÓN 180158 DE 2007 – ARTÍCULO 3

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2604 DE 2009 (24 de diciembre) MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL – ARTÍCULO 23 (Anulado parcialmente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019)

R.icación número: 11001-03-24-000-2010-00328-00

Actor: A.M.U.P.

Demandado: MINISTERIOS DE MINAS Y ENERGÍA, PROTECCIÓN SOCIAL Y AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (HOY AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE)

Referencia: No es cierto que la norma legal objeto de reglamentación por el acto administrativo acusado, solo contemple como actividades prohibidas la distribución, comercialización, consumo y transporte de combustibles con más del 50 ppm de azufre, excluyendo las de importación y refinación de esa sustancia. ...

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