SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2018-00387-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 30-04-2020 - Jurisprudencia - VLEX 846618778

SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2018-00387-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 30-04-2020

Fecha de Resolución:30 de Abril de 2020
Emisor:SECCIÓN PRIMERA
RESUMEN

ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / REGLAMENTACIÓN DEL GOBIERNO NACIONAL DEL CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA – Respecto a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas. Decreto 1844 de 2018 / PORTE, TENENCIA Y POSESIÓN DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS – La aplicación del Decreto 1844 de 2018 debe darse cuando tales comportamientos traspasen la esfera íntima del consumidor por la comercialización y distribución o porque se afecten los derechos de terceros o de la colectividad / PROCESO VERBAL INMEDIATO – Procede para verificar que la dosis personal está siendo utilizada para fines distintos al consumo de quien la tiene en su poder y ante la existencia de evidencia de que se está atentando contra los derechos de terceros o de la colectividad / PORTE Y TENENCIA DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS – El procedimiento policivo debe evaluar las circunstancias de modo, tiempo, espacio y lugar, en virtud de las cuales el acto de consumo afecta el orden público para adoptar alguna medida correctiva / EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD - Modulación respecto a la aplicación del Decreto 1844 de 2018[L]a Sala estima necesario determinar el alcance que se debe tener en cuenta para la aplicación del decreto 1844, de conformidad con las consideraciones plasmadas en esta providencia y con las precisiones efectuadas por la Corte Constitucional en la jurisprudencia analizada en los acápites VII.3.1, VII.3.3 y VII.3.4 de esta decisión. Con base en tal premisa, se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído que el decreto 1844, en relación con las conductas asociadas al porte, tenencia y posesión de SPA, debe aplicarse cuando tales comportamientos traspasen la esfera íntima del consumidor en los siguientes eventos: i) por la comercialización y distribución de SPA, o ii) porque se afecten los derechos de terceros o de la colectividad. Finalmente, y en cuanto a la solicitud del agente del Ministerio Público relacionada con la modulación de la aplicación del decreto 1844 con ocasión de la sentencia C-253 de 2019 de la Corte Constitucional, en la que se declararon inexequibles las expresiones “alcohólicas” y “psicoactivas” contenidas en los artículos 33 (literal c, numeral 2º) y artículo 140 (numeral 7º) de la Ley 1801 de 2016, la Sala estima procedente pronunciarse sobre este particular. Al respecto, sea lo primero señalar que el juicio de legalidad del decreto 1844 se realizó a la luz de las circunstancias de hecho y de derecho existentes al momento de su expedición, por lo que la decisión de inexequibilidad no tuvo incidencia en el juicio de validez realizado. No obstante lo anterior, con miras a la eficacia del decreto en mención y para efectos de una correcta aplicación del mismo, tal y como lo solicitó el representante del Ministerio Público, resulta ineludible acoger lo dispuesto en la decisión de inconstitucionalidad, en tanto dicha providencia -como antes se indicó- guarda relación con lo previsto en los artículos 33 (literal c, numeral 2º) y 140 (numeral 7º) de la ley 1801, preceptos que, de una parte, sirven de fundamento parcial del acto acusado; y de otra, comprenden comportamientos asociados al porte -tenencia o posesión- de SPA, asunto que ahora ocupa la atención de esta autoridad judicial. En tal sentido, la Sala precisa que las conductas reguladas en los artículos antes mencionados y que están asociadas al consumo, únicamente podrán ser corregidas por la Policía Nacional cuando las autoridades competentes cumplan con los parámetros de reglamentación ordenados por la Corte Constitucional en la plurimencionada sentencia. Esto es, una vez las autoridades respectivas fijen, “dentro de los límites que impone el orden constitucional” y de manera “razonable y proporcionada”, las circunstancias de modo, tiempo, espacio y lugar, en virtud de las cuales el acto de consumo afecta el orden público, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / REGLAMENTACIÓN DEL GOBIERNO NACIONAL DEL CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA – Respecto a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas. Decreto 1844 de 2018 / VERBO PORTAR – Sinonimia con los verbos tener y poseer / PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD – No vulneración[L]a Sala advierte la innegable relación entre las conductas humanas referidas a portar, tener y poseer; y, además, pone de relieve que el mismo legislador validó la sinonimia existente entre los verbos tener y poseer, según lo evidencia el texto del artículo 93, numeral 10, del CNSCC, norma del siguiente tenor: “Comportamientos relacionados con la seguridad y tranquilidad que afectan la actividad económica (…) 10. Comercializar, facilitar, almacenar, prestar, empeñar, guardar, tener o poseer elementos, sustancias o bienes de procedencia ilícita”. Por ende, el acto acusado no desconoció ni transgredió los principios de legalidad y tipicidad, pues el ejecutivo reglamentó las conductas previstas en el CNSCC que tienen aparejada la acción de portar -tener o poseer- la sustancia psicoactiva, tal y como se observa en los artículos 34 (numeral 1°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numeral 8°) y 93 (numeral 1°) de la Ley 1801, […] Además, en aquellos eventos en los que el presunto infractor incurra en otras conductas prohibidas y que sean conexas al porte de SPA -específicamente las señaladas en los artículos 33 (literal c, numeral 2º), 34 (numeral 1°), 38 (numerales 1°, 5° y 6°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numeral 8° y 9º), 93 (numeral 1°), 140 (numeral 7º) y 146 (numeral 6°) de la Ley 1801-, igualmente resultará dable aplicar el procedimiento verbal inmediato de que trata el decreto 1844 y al que hemos venido haciendo alusión, por cuanto el acto de porte –o de tenencia o de posesión- de SPA, es requisito previo para el desarrollo de las acciones también proscritas de comercialización, distribución, inducción, almacenamiento, préstamo, empeño, guarda o consumo de SPA.CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA – Reglamentación respecto a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas. Decreto 1844 de 2018 / PORTE Y TENENCIA DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS – Medidas cuando se afecta la convivencia / PROCESO VERBAL INMEDIATO – Trámite / MEDIDA CORRECTIVA DE DESTRUCCIÓN DEL BIEN – No es un sanción / PROHIBICIÓN DE TENENCIA O PORTE DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILÍCITAS – Propende por el mantenimiento del orden público, la tranquilidad ciudadana, la seguridad, la convivencia y el control del micro tráfico 7 PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD – No vulneración[E]s pertinente desestimar el cargo asociado a que el acto acusado creó una sanción en desconocimiento del principio de reserva legal, por cuanto: i) la medida correctiva establecida en el decreto 1844 encuentra correspondencia con el mecanismo correccional contemplado en los artículos 34 (numeral 1°, 2°, 3° y 4°), 38 (numerales 1° y 5°), 92 (numerales 8°) y 93 (numeral 10°) de Ley 1801 de 2016; ii) la destrucción del bien se encuentra taxativamente contemplada en el artículo 192 del CNSCC; y, iii) la actuación asociada a la destrucción no constituye en sí misma una sanción, procedimiento que se ajusta a los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1994, ya que cumple un propósito pedagógico que no trasciende a la órbita penal. En estos términos, la Sala comparte lo afirmado a este respecto por el apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien acertadamente señaló que el decreto acusado no tiene relación alguna con las conductas permitidas a los adictos o consumidores (cuando estas no afectan derechos de terceros o colectivos) sino con el mantenimiento del orden público, la tranquilidad ciudadana, la seguridad, la convivencia y el control del micro tráfico de estupefacientes. Por todo lo dicho, la Sala considera que el decreto 1844 no instituyó ni un tipo ni alguna sanción y tampoco desconoció los artículos 6º, 28 y 29 de la Constitución, o dejo de considerar el contenido de la jurisprudencia de las altas Cortes sobre esta materia, razón por la que el cargo relacionado con el eventual desconocimiento de los principios de tipicidad, legalidad y reserva legal en materia sancionatoria, carece de vocación de prosperidad.ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA – Reglamentación respecto a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas. Decreto 1844 de 2018 / POLÍTICA DE LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO – Su implementación requiere de la participación de entidades públicas y privadas / POLÍTICA DE LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO – Participación preventiva de la Policía Nacional / INFRACCIÓN DE LA PROHIBICIÓN DE TENENCIA O PORTE DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILÍCITAS – Procedimiento a cargo de la Policía Nacional / CUIDADO DE LA población consumidora de sustancias psicoactivas – Responsables[L]a ciudadana […] sostiene que el Decreto 1844 de 2018 faculta a la Policía Nacional para ejercer unas labores respecto de las cuales “no se encuentra capacitada”, lo que expone “la vida, honra, bienes, derechos y libertades de los consumidores de sustancias prohibidas”, personas estas que quedan sometidas a un “riesgo de abusos o maltratos”. En este orden de ideas, tres premisas fundamentan el citado cargo. La primera hace alusión a que el decreto 1844 traslada a la Policía Nacional el esquema de cuidado y atención de la población consumidora de sustancias psicoactivas – SPA […] [E]n cuanto al primer juicio de reproche y dado el carácter complejo y multidimensional del problema de la drogadicción, la Sala recuerda que la puesta en marcha de la política de lucha contra el narcotráfico requiere tanto de la participación preventiva de la Policía Nacional, como de la interlocución de otras instituciones de naturaleza pública y privada, entre las que se destacan las entidades que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud y las instituciones públicas o privadas especializadas para el tratamiento de dichos trastornos, según lo dispone la Ley 1566 de 2012. De conformidad con el artículo 218 de la Constitución Política, la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para la convivencia pacífica y para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y precisamente en ese contexto es que el acto acusado regula el porte y la tenencia de SPA. En efecto, previa revisión del contenido del decreto 1844, se tiene que el mismo tiene por finalidad promover el respeto de los derechos ajenos, la seguridad, la tranquilidad, la convivencia y el orden público desde un esquema de legalidad y debido proceso, conforme al cual los miembros de la Policía Nacional, luego de advertir “la posible infracción de la prohibición de tenencia o porte de sustancias psicoactivas ilícitas” a que alude el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, deben acatar el procedimiento previsto en el artículo 222 de Ley 1801 de 2016, a efectos de imponer la medida correctiva de destrucción del bien al responsable de la comisión de la conducta prohibida, sin perjuicio de las demás medidas que resulten pertinentes (artículos 2.2.8.9.3 y 2.2.8.9.4 del Decreto 1070 de 2015). La Sala estima, entonces, que no resulta acertado afirmar que el decreto acusado trasladó a ese cuerpo armado de naturaleza civil las funciones que fueron encomendadas a otras instituciones, pues lo cierto es que, según lo dispuesto en el artículo 25 del CNSCC, “quienes incurran en comportamientos contrarios a la convivencia serán objeto de medidas correctivas de conformidad con esta ley, sin perjuicio de las demás acciones que en derecho correspondan”. Como se observa, la misma norma explica que: “corresponde a las autoridades de Policía dentro del ámbito de su competencia adelantar las acciones que en derecho correspondan respetando las garantías constitucionales”, deber que se concatena con el principio de legalidad previsto en el artículo 6° constitucional. Nótese que a la Policía Nacional le corresponde, tanto en su función como en su actividad de policía, la adopción de las medidas correctivas señaladas en el CNSCC y, en consecuencia, deben acatar lo dispuesto por el Presidente de la República en el decreto 1844. Sin perjuicio de ello, resulta claro que tal actuación debe acompasarse con las funciones y deberes que le asisten a otras autoridades e instituciones de brindar un acompañamiento y tratamiento a las personas que sufren enfermedades derivadas de la adicción a SPA, en armonía con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad propios de la función administrativa, según lo dispone el artículo 209 superior. Así pues, el decreto 1844 en ningún momento trasladó a la Policía Nacional el esquema de atención de la población consumidora de SPA, sino que señaló el mecanismo que dicha institución debe seguir para dar... (ver resumen completo)

 
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ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / REGLAMENTACIÓN DEL GOBIERNO NACIONAL DEL CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA – Respecto a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas. Decreto 1844 de 2018 / PORTE, TENENCIA Y POSESIÓN DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS – La aplicación del Decreto 1844 de 2018 debe darse cuando tales comportamientos traspasen la esfera íntima del consumidor por la comercialización y distribución o porque se afecten los derechos de terceros o de la colectividad / PROCESO VERBAL INMEDIATO – Procede para verificar que la dosis personal está siendo utilizada para fines distintos al consumo de quien la tiene en su poder y ante la existencia de evidencia de que se está atentando contra los derechos de terceros o de la colectividad / PORTE Y TENENCIA DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS – El procedimiento policivo debe evaluar las circunstancias de modo, tiempo, espacio y lugar, en virtud de las cuales el acto de consumo afecta el orden público para adoptar alguna medida correctiva / EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD - Modulación respecto a la aplicación del Decreto 1844 de 2018


[L]a Sala estima necesario determinar el alcance que se debe tener en cuenta para la aplicación del decreto 1844, de conformidad con las consideraciones plasmadas en esta providencia y con las precisiones efectuadas por la Corte Constitucional en la jurisprudencia analizada en los acápites VII.3.1 VII.3.3 y VII.3.4 de esta decisión. Con base en tal premisa se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído que el decreto 1844, en relación con las conductas asociadas al porte, tenencia y posesión de SPA, debe aplicarse cuando tales comportamientos traspasen la esfera íntima del consumidor en los siguientes eventos: i) por la comercialización y distribución de SPA, o ii) porque se afecten los derechos de terceros o de la colectividad. Finalmente, y en cuanto a la solicitud del agente del Ministerio Público relacionada con la modulación de la aplicación del decreto 1844 con ocasión de la sentencia C-253 de 2019 de la Corte Constitucional, en la que se declararon inexequibles las expresiones “alcohólicas” y “psicoactivas” contenidas en los artículos 33 (literal c, numeral 2º) y artículo 140 (numeral 7º) de la Ley 1801 de 2016, la Sala estima procedente pronunciarse sobre este particular. Al respecto sea lo primero señalar que el juicio de legalidad del decreto 1844 se realizó a la luz de las circunstancias de hecho y de derecho existentes al momento de su expedición, por lo que la decisión de inexequibilidad no tuvo incidencia en el juicio de validez realizado. No obstante lo anterior, con miras a la eficacia del decreto en mención y para efectos de una correcta aplicación del mismo, tal y como lo solicitó el representante del Ministerio Público, resulta ineludible acoger lo dispuesto en la decisión de inconstitucionalidad, en tanto dicha providencia -como antes se indicó- guarda relación con lo previsto en los artículos 33 (literal c, numeral 2º) y 140 (numeral 7º) de la ley 1801, preceptos que, de una parte sirven de fundamento parcial del acto acusado; y de otra, comprenden comportamientos asociados al porte -tenencia o posesión- de SPA, asunto que ahora ocupa la atención de esta autoridad judicial. En tal sentido, la Sala precisa que las conductas reguladas en los artículos antes mencionados y que están asociadas al consumo, únicamente podrán ser corregidas por la Policía Nacional cuando las autoridades competentes cumplan con los parámetros de reglamentación ordenados por la Corte Constitucional en la plurimencionada sentencia. Esto es, una vez las autoridades respectivas fijen, “dentro de los límites que impone el orden constitucional” y de manera “razonable y proporcionada”, las circunstancias de modo, tiempo, espacio y lugar, en virtud de las cuales el acto de consumo afecta el orden público, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.


ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / REGLAMENTACIÓN DEL GOBIERNO NACIONAL DEL CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA – Respecto a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas. Decreto 1844 de 2018 / VERBO PORTAR – Sinonimia con los verbos tener y poseer / PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD – No vulneración


[L]a Sala advierte la innegable relación entre las conductas humanas referidas a portar, tener y poseer; y, además, pone de relieve que el mismo legislador validó la sinonimia existente entre los verbos tener y poseer, según lo evidencia el texto del artículo 93, numeral 10, del CNSCC, norma del siguiente tenor: “Comportamientos relacionados con la seguridad y tranquilidad que afectan la actividad económica (…) 10. Comercializar, facilitar, almacenar, prestar, empeñar, guardar, tener o poseer elementos, sustancias o bienes de procedencia ilícita”. Por ende, el acto acusado no desconoció ni transgredió los principios de legalidad y tipicidad, pues el ejecutivo reglamentó las conductas previstas en el CNSCC que tienen aparejada la acción de portar -tener o poseer- la sustancia psicoactiva, tal y como se observa en los artículos 34 (numeral 1°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numeral 8°) y 93 (numeral 1°) de la Ley 1801, […] Además, en aquellos eventos en los que el presunto infractor incurra en otras conductas prohibidas y que sean conexas al porte de SPA -específicamente las señaladas en los artículos 33 (literal c, numeral 2º), 34 (numeral 1°), 38 (numerales 1°, 5° y 6°), 39 (numeral 1°), 59 (numeral 9°), 92 (numeral 8° y 9º), 93 (numeral 1°), 140 (numeral 7º) y 146 (numeral 6°) de la Ley 1801-, igualmente resultará dable aplicar el procedimiento verbal inmediato de que trata el decreto 1844 y al que hemos venido haciendo alusión, por cuanto el acto de porte –o de tenencia o de posesión- de SPA, es requisito previo para el desarrollo de las acciones también proscritas de comercialización, distribución, inducción, almacenamiento, préstamo, empeño, guarda o consumo de SPA.


CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA – Reglamentación respecto a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas. Decreto 1844 de 2018 / PORTE Y TENENCIA DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS – Medidas cuando se afecta la convivencia / PROCESO VERBAL INMEDIATO – Trámite / MEDIDA CORRECTIVA DE DESTRUCCIÓN DEL BIEN – No es un sanción / PROHIBICIÓN DE TENENCIA O PORTE DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILÍCITAS – Propende por el mantenimiento del orden público, la tranquilidad ciudadana, la seguridad, la convivencia y el control del micro tráfico 7 PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD – No vulneración


[E]s pertinente desestimar el cargo asociado a que el acto acusado creó una sanción en desconocimiento del principio de reserva legal, por cuanto: i) la medida correctiva establecida en el decreto 1844 encuentra correspondencia con el mecanismo correccional contemplado en los artículos 34 (numeral 1°, 2°, 3° y 4°), 38 (numerales 1° y 5°), 92 (numerales 8°) y 93 (numeral 10°) de Ley 1801 de 2016; ii) la destrucción del bien se encuentra taxativamente contemplada en el artículo 192 del CNSCC; y, iii) la actuación asociada a la destrucción no constituye en sí misma una sanción, procedimiento que se ajusta a los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 1994, ya que cumple un propósito pedagógico que no trasciende a la órbita penal. En estos términos, la Sala comparte lo afirmado a este respecto por el apoderado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien acertadamente señaló que el decreto acusado no tiene relación alguna con las conductas permitidas a los adictos o consumidores (cuando estas no afectan derechos de terceros o colectivos) sino con el mantenimiento del orden público, la tranquilidad ciudadana, la seguridad, la convivencia y el control del micro tráfico de estupefacientes. Por todo lo dicho, la Sala considera que el decreto 1844 no instituyó ni un tipo ni alguna sanción y tampoco desconoció los artículos 6º, 28 y 29 de la Constitución, o dejo de considerar el contenido de la jurisprudencia de las altas Cortes sobre esta materia, razón por la que el cargo relacionado con el eventual desconocimiento de los principios de tipicidad, legalidad y reserva legal en materia sancionatoria, carece de vocación de prosperidad.


ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA – Reglamentación respecto a la prohibición de poseer, tener, entregar, distribuir o comercializar drogas o sustancias prohibidas. Decreto 1844 de 2018 / POLÍTICA DE LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO – Su implementación requiere de la participación de entidades públicas y privadas / POLÍTICA DE LUCHA CONTRA EL NARCOTRÁFICO – Participación preventiva de la Policía Nacional / INFRACCIÓN DE LA PROHIBICIÓN DE TENENCIA O PORTE DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS ILÍCITAS – Procedimiento a cargo de la Policía Nacional / CUIDADO DE LA población consumidora de sustancias psicoactivas – Responsables


[L]a ciudadana […] sostiene que el Decreto 1844 de 2018 faculta a la Policía Nacional para ejercer unas labores respecto de las cuales “no se encuentra capacitada”, lo que expone “la vida, honra, bienes, derechos y libertades de los consumidores de sustancias prohibidas”, personas estas que quedan sometidas a un “riesgo de abusos o maltratos”. En este orden de ideas, tres premisas fundamentan el citado cargo. La primera hace alusión a que el decreto 1844 traslada a la Policía Nacional el esquema de cuidado y atención de la población consumidora de sustancias psicoactivas – SPA […] [E]n cuanto al primer juicio de reproche y dado el carácter complejo y multidimensional del problema de la drogadicción la Sala recuerda que la puesta en marcha de la política de lucha contra el narcotráfico requiere tanto de la participación preventiva de la Policía Nacional, como...

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