SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01030-00A de Consejo de Estado (SALA PLENA) del 23-06-2020 - Jurisprudencia - VLEX 847686210

SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-01030-00A de Consejo de Estado (SALA PLENA) del 23-06-2020

Sentido del falloACCEDE PARCIALMENTE
Normativa aplicadaLEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 37 NUMERAL 2 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 186 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / RESOLUCIÓN 385 DE 2000 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / LEY 489 DE 1998 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 56 / DECRETO 1753 DE 1994 – ARTÍCULO 8
EmisorSala Plena
Número de expediente11001-03-15-000-2020-01030-00A
Fecha23 Junio 2020


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD NACIONAL


De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.


FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996ARTÍCULO 37 NUMERAL 2 / C.P.A.C.AARTÍCULO 186


ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD / LIMITACIÓN AL DERECHO A LA LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN / HECHO NOTORIO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / COVID 19 / PANDEMIA / CONCEPTO DE CORONAVIRUS / MINISTERIO DE SALUD / INFECCIÓN RESPIRATORIA AGUDA – IRA / EMERGENCIA SANITARIA / EMERGENCIA EN SALUD PÚBLICA DE IMPORTANCIA INTERNACIONAL


El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó como una pandemia al brote del virus COVID-19 (siglas en inglés de coronavirus disease 2019). Según el Ministerio de Salud, los coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan “Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave. El nuevo Coronavirus (COVID-19) ha sido catalogado por la Organización Mundial de la Salud como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII). Se han identificado casos en todos los continentes y, el 6 de marzo se confirmó el primer caso en Colombia”.


MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / EMERGENCIA SANITARIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / DECRETO LEGISLATIVO / DECRETO 417 DE 2020 / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS – Para mitigar la crisis / PANDEMIA


[E]l Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020”, y ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de la pandemia. A su turno, el Presidente de la República (…) a través de Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis.


FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / RESOLUCIÓN 385 DE 2000

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE GUERRA EXTERIOR / ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA


La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215).


FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CIRCULAR / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD


[L]a misma Carta política al ocuparse de los Estados de Excepción dispuso una serie de controles de orden político y jurídico, a los cuales deben someterse desde la decisión mediante la cual se produce la declaratoria del Estado de Excepción, los decretos legislativos que dicte el Gobierno en uso de las facultades constitucionalmente conferidas, hasta las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos expedidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto que lo declara, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga. Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CIRCULAR / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD


[A] la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción.


FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136


NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 14 se septiembre de 2016, rad. 11001-03-06-000-2016-00066-00 (2291). Corte Constitucional sentencia C-350 de 1997, M.F.M.D.


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL AUTOMÁTICO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / BLOQUE DE LEGALIDAD INTERNO / ACTO DERIVADO DE LA POTESTAD INSTRUCTIVA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD


Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control. En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva.


CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos contra los que procede / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / FACULTADES DEL JUEZ / CONTROL INTEGRAL SOBRE ACTOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD


El juez, en tanto custodio de la legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa, ejerce un control integral sobre todas las manifestaciones de la función administrativa, porque verifica que estas sean consonantes con los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales y legales. (…)[C]uando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se...

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