Sentencia nº 11001-03-06-000-2010-00118-00 de Consejo de Estado - Sala Plena, de 15 de Diciembre de 2010
| Fecha | 15 Diciembre 2010 |
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2010-00118-00 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA
Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil diez (2010)
Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00118-00(2044)
Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Referencia: Creación de municipio. Traslado de recursos del Sistema General de Participaciones.
LA CONSULTA
El Ministerio del Interior y de Justicia, consulta a la Sala sobre la posibilidad de mantener en el Sistema General de Participaciones a un municipio creado en el Departamento de Córdoba en el año 2007, cuyo acto de creación fue anulado parcialmente por la jurisdicción contenciosa administrativa en sentencia del pasado 8 de julio de 2010.
Para el efecto, el Ministerio consultante hace referencia a los siguientes antecedentes:
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El municipio de Tuchín fue creado mediante Ordenanza 09 de 2007 de la Asamblea de Córdoba, a partir de la segregación de una parte del territorio de los municipios de San Andrés de Sotavento y de Chimá.
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En virtud de lo anterior y con base en las certificaciones de cumplimiento de los requisitos correspondientes expedidas por las autoridades competentes para cada una de las variables contempladas en la ley, el Municipio de T. fue incluido en el Sistema General de Participaciones.
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Contra la ordenanza 09 de 2007 se inició un proceso de nulidad, dentro del cual se decretó su suspensión provisional por auto de 5 de marzo de 2009[1], con base en el cual se interrumpió el giro de recursos del Sistema General de Participaciones al Municipio de Tuchín.
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El proceso judicial terminó con Sentencia del 8 de julio de 2010 del Tribunal Administrativo de Córdoba, en la que declaró la nulidad parcial de la Ordenanza 09 de 2007, en el sentido de ordenar la exclusión del área que se había segregado del municipio de Chimá para la creación del Municipio de Tuchín. La parte motiva de la Sentencia indica que las autoridades competentes deberán adelantar los procedimientos necesarios para readecuar los límites del municipio de Tuchín.
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Ejecutoriada la referida sentencia, el Municipio de T. solicitó al Ministerio del Interior y de Justicia iniciar los trámites pertinentes para reanudar el traslado de los recursos del Sistema General de Participaciones a esa entidad territorial.
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Por su parte, la Dirección de Gobernabilidad Territorial de ese Ministerio, ha solicitado a la Asamblea Departamental de Córdoba y a la Gobernación de ese Departamento que se agilicen los trámites para fijar los límites definitivos del Municipio de Tuchín, conforme a lo señalado en la parte motiva de la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, “a fin de que esa entidad pueda ser integrada nuevamente a la base de municipios con derecho a recibir los giros del Sistema General de Participaciones (…)”.
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Dada la situación anterior, el Departamento Nacional de Planeación también ha señalado su inquietud sobre la situación actual del Municipio de Tuchín, en cuanto a si debe reconocerse su existencia y mantenérsele en el Sistema General de Participaciones o si, por el contrario, debe esperarse hasta que se definan totalmente sus límites y población.
Con base en lo anterior, se consulta:
“1. Teniendo en cuenta que a raíz de la sentencia de fecha 08 de julio de 2010 proferida por la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Córdoba, no están definidos los límites del municipio y, por ende, la totalidad de su población, se pregunta ¿Se debe mantener a Tuchín en la base de distribución del Sistema General de Participaciones de la vigencia de 2010, realizada por el DNP y aprobada por el Conpes Social?
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¿Se debe continuar con el giro de recursos del Sistema General de Participaciones?
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¿A partir de la ejecutoria de la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba, se debe modificar la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones de la vigencia de 2010, aprobados por los Conpes Sociales 131 y 134 de 2010?
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Se debe esperar a que la Asamblea Departamental de C. defina los nuevos límites del Municipio de Tuchín, que el IGAC proceda a realizar el deslinde y el mapa oficial de éste municipio para que, con base en lo anterior, el DANE certifique al DNP los datos de población y providencia (sic) de cada uno y de los municipios involucrados (San Andrés de Sotavento, Tuchín y Chimá), para realizar el giro de los recursos del SGP al municipio de Tuchín?
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¿De ser afirmativa la respuesta al anterior interrogante, mientras tanto qué mecanismo se puede utilizar para proveer los recursos de la Nación al Municipio de Tuchín?
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¿Se debe solicitar a las entidades responsables de certificar los datos de cada uno de los criterios de distribución del SGP para efectuar la reliquidación de los recursos?
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¿A partir de qué momento se debe realizar la redistribución de los recursos del SGP 2010 por razones de la ya mencionada sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba?
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¿En el caso de la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para los resguardos indígenas correspondientes al Resguardo de San Andrés de Sotavento, ubicado en el Municipio de Tuchín, cuál es el procedimiento a seguir?”
De acuerdo con los antecedentes remitidos a la Sala, cuando el Municipio de Tuchín se creó en el año 2007, fue incluido en el Sistema General de Participaciones, previa verificación de todos los requisitos y certificaciones necesarias para ese efecto.
Ahora, la entidad consultante desea conocer el concepto de esta S. en cuanto a si la Sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba del 8 de julio de 2010[2], por la cual se declaró la nulidad parcial del acto de creación del municipio, afecta su permanencia en el Sistema General de Participaciones por el hecho de que su territorio y población no estén totalmente definidos.
Para atender la consulta, la Sala se referirá en primer lugar al derecho de las entidades territoriales a participar de los recursos del Sistema General de Participaciones y a los criterios que deben ser tenidos en cuenta para su distribución y liquidación; posteriormente, analizará el impacto de la Sentencia del Tribunal Administrativo de C. en la existencia del Municipio de Tuchín como entidad territorial y, especialmente, frente a su inclusión en el Sistema General de Participaciones. Finalmente, para responder la última pregunta, determinará si la referida sentencia produce algún impacto en la forma de trasladar los recursos correspondientes a los resguardos indígenas ubicados en el territorio de dicho municipio.
Los derechos de los municipios en el Sistema General de Participaciones
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La inclusión de los municipios en el Sistema General de Participaciones es un derecho de rango constitucional derivado de su condición de entidad territorial. El artículo 287 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales (departamentos, municipios y territorios indígenas) tienen derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar sus recursos y “participar en las rentas nacionales”.
Este derecho tiene relación directa con el carácter descentralizado del Estado colombiano, elevado a rango de principio en el artículo 1 de la Constitución, junto con la autonomía de las entidades territoriales y la participación ciudadana. Y se fundamenta en el hecho de que la efectiva descentralización y participación local requiere no sólo el traslado de competencias administrativas desde la Nación hacia las entidades territoriales, sino también, de los recursos necesarios para que Municipios, Departamentos, Distritos y Resguardos Indígenas puedan gestionar los asuntos locales oportuna y adecuadamente[3]. Así, según la Constitución “nos se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas” (art.356).
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En ese sentido, el Sistema General de Participaciones es el mecanismo previsto en la Constitución (art.356) para hacer efectivo el mencionado derecho de participación y asegurar que las entidades territoriales reciban los recursos necesarios para atender los servicios a su cargo y financiar adecuadamente su prestación:
“Art. 356 (…) Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios (…)”.
En desarrollo de lo anterior, la Ley 715 de 2001 al definir la naturaleza del Sistema General de Participaciones, se refiere a éste como la concreción del mandato de transferencia de recursos de la Nación hacia las entidades territoriales contenido en los artículos 356 y 357 de la Constitución:
“Artículo 1°. Naturaleza del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley. “
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Particularmente, en el caso de municipios nuevos, la Ley 715 de 2001 establece que éstos tienen derecho a participar del Sistema General de Participaciones desde la misma vigencia fiscal de su creación, en proporción a su población y a la de los municipios de los cuales se han segregado; y que, a partir de la siguiente vigencia fiscal, deberán ser incluidos directamente en el sistema General de Participaciones y recibirán recursos en las mismas condiciones de las demás entidades territoriales:
“Artículo 87. Participación de los nuevos municipios en el Sistema General de Participaciones. Los municipios creados durante la vigencia fiscal en curso tendrán derecho a participar en el Sistema General de Participaciones de acuerdo con las siguientes...
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