Sentencia nº 25000-23-25-000-2005-00357-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 20 de Enero de 2011
| Fecha | 20 Enero 2011 |
| Número de expediente | 25000-23-25-000-2005-00357-01 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C. veinte (20) de enero de dos mil once (2011)
Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00357-01(AP)
Actor: D.V.B.A.
Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA Y OTROS
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora - D.V.B.A. - contra la sentencia de 24 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en los siguientes términos:
“PRIMERO.- Deniéganse las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: E. alA.M. de Bogotá para que proceda a realizar las evaluaciones de riesgo sobre las actuales construcciones para que de forma inmediata implemente las actuaciones administrativas preventivas que estime necesarias para garantizar la seguridad pública.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar, archívese el expediente”
(fl. 567, cdno. ppal. Mayúsculas y negrillas fijas del original).
I-. ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA
Mediante escrito presentado el 3 de marzo de 2005 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 28, cdno. 1), D.V.B.A., obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda contra la ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C., ALCALDIA LOCAL DE R.U.U., SECRETARIA GENERAL DE LA ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C., SUBDIRECCION DE CONTROL DE VIVIENDA, INURBE, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL, CURADURIA URBANA NO. 1 Y LA SUPERINTENDENCIA DE ECONOMIA SOLIDARIA, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, para lo cual formuló las siguientes pretensiones:
“PRIMERO. Se ordene las acciones necesarias (sic) hacer cesar el agravio a los derechos e intereses colectivos de la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes que provoco (sic) la urbanización, construcción y venta del proyecto Bosques de la Hacienda.
SEGUNDO: Se ordene las medidas necesarias para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro y la amenaza a los derechos colectivos de la seguridad y salubridad públicas y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente a los habitantes de la urbanización Bosques de la Hacienda y a los de la comunidad del sector circunvecino de la localidad R.U.U..
TERCERO: Con el fin de continuar velando por los derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos, se sirva conceder a la accionante el máximo incentivo previsto en la Ley.
CUARTO: Condenar en costas a la parte demandada” (fl. 28, cdno. 1. Mayúsculas y negrillas fijas del original).
1.2. LOS HECHOS
En síntesis, la actora narró los siguientes:
2.1. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital concedió a la Compañía Internacional de Construcciones S.A. licencia de desarrollo integral para el predio “Hacienda los Molinos”, localizado en la avenida 10ª entre las calles 45 y 48J sur de la ciudad de Bogotá D.C.
2.2. La Curaduría Urbana No. 1 de Bogotá D.C. aprobó la modificación del proyecto urbanístico y otorgó licencia de construcción para la edificación de 612 unidades de vivienda con su respectiva red de servicios públicos y equipamiento comunal.
2.3. El Instituto de Desarrollo Urbano - INURBE - aprobó 394 subsidios familiares de vivienda para el mencionado proyecto de manera ilegal, lo anterior en consideración a lo siguiente: i) Que el enajenador contara con el permiso de ventas del proyecto expedido por la Subdirección de Control de Vivienda de la Alcaldía Mayor de Bogota. ii) Que las soluciones de vivienda estuvieran terminadas con los correspondientes servicios públicos. iii) Que la sociedad constructora contara con la viabilidad financiera para cumplir con las familias adjudicatarias.
2.4. La Sociedad Compañía internacional de Construcciones S.A. entre los años 1997 y 2001, prometió en venta y vendió unidades de vivienda de interés social del referido proyecto sin que las mismas estuviesen terminadas y sin contar con el correspondiente permiso.
2.5. Tres años después de iniciada la comercialización del proyecto, de haberse desembolsado los subsidios y de firmarse promesas de compraventa y escrituras de venta sobre inmuebles que no estaban construidos, la Subdirección de Control de Vivienda Distrital impuso una sanción de $500.0000.
2.6. El constructor para continuar con su fraude y con el fin de apalancar su situación económica y legal, involucró en el proyecto a la Cooperativa Multiactiva Crediticia - COOCREDITICIA, cediendo en un primer momento derechos de su sociedad en el proyecto y posteriormente suscribió un contrato de unión temporal.
2.7. Mediante conciliación prejudicial ante la Procuraduría Primera judicial delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, aprobada por la Sección Tercera, se acordó el reembolso al INURBE de la suma de $658.442.560 recibidos en concepto de subsidios familiares de vivienda y la entrega de 104 apartamentos correspondientes a los demás subsidios; acuerdo que fue incumplido por la unión temporal.
2.8. En el año de 2002 el proyecto fue abandonado por el constructor sin las obras de urbanismo necesarias, con deficiencia en la construcción, con escrituras públicas y promesas de compraventa sobre unidades inexistentes, con un avance físico de la obra de tan sólo un 30% y con riesgo general para la habitabilidad.
2.9. A pesar que la urbanización Bosques de la Hacienda está ubicada en una zona de alto riesgo y que no está en condiciones de habitabilidad, las familias que habían invertido en esas viviendas se tomaron la urbanización y actualmente la ocupan, sin que las entidades den respuesta a las mencionadas irregularidades.
II-. ACTUACIONES DE LAS PERSONAS VINCULADAS AL PROCESO
Notificadas del auto admisorio de la demanda, las personas en contra de quienes se dirigió el libelo inicial contestaron la demanda en los términos que se resumen a continuación:
2.1. INTERVENCION DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL. Mediante escrito presentado el 1 de abril de 2005 (fls. 141 a 149, cdno. 1), a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual manifestó que dentro de sus funciones no está la de prevenir desastres naturales o evitar la proliferación de viviendas supuestamente ilegales en zonas de riesgo, los cuales pueden poner en peligro la estabilidad de terrenos donde se encuentren ubicadas urbanizaciones, como la mencionada en la presente acción popular.
Arguyó que tampoco le compete garantizar la seguridad de las construcciones mencionadas, ya que la ejecución de obras públicas y/o privadas no es facultad atribuida a ese Departamento.
No obstante, comentó que se aprecia que la Resolución No. 1861 de 1995, determina entre otras condiciones, quien es el urbanizador responsable, las obligaciones a cargo del mismo y los plazos que el mismo debía cumplir, así como las normas urbanísticas generales y específicas que rigen para la urbanización.
Añadió que los presuntos daños presentados en la urbanización se han producido por el incumplimiento de las condiciones establecidas en la respectiva licencia de urbanismo o construcción o por la presunta acción temeraria de terceros al ejecutar maniobras que afectan la estabilidad del terreno.
Aclaró que el acto administrativo que expidió inicialmente fue modificado por la licencia No. 9710316 del 31 de diciembre de 1997, expedida por la Curaduría Urbana No. 1, de manera que las condiciones urbanísticas específicas que sirvieron de fundamento para que la Unión Temporal conformada por la Compañía Internacional de CONSTRUCCIONES y Coocrediticia desarrollara el proyecto fueron allí planteadas, de manera que no intervino en el trámite y desconoce las condiciones de hecho y de derecho en que se modificó la licencia.
Propuso las excepciones de “falta de jurisdicción rompimiento del fuero de atracción”, “falta de integración del litisconosorcio necesario” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
2.2. INTERVENCION DEL DEPARTAMENTO TECNICO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO AMBIENTE - DAMA. A través de escrito visible a folios 159 y 169 de expediente (cdno. 1), el ente administrativo contestó la demanda argumentando que la Subdirección de Control de Vivienda tiene asignadas las funciones de inspección, vigilancia y control de la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda en el Distrito Capital.
Dijo que fue precisamente en ejercicio de esas funciones que se adelantaron las correspondientes investigaciones administrativas e impuso las sanciones previstas en los Decretos Leyes 2610 de 1979 y 078 de 1987.
En relación con la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa advirtió que en ninguna parte del libelo se expone cuál es el soporte o prueba de inmoralidad.
Señaló que no es cierto que la Administración haya sido permisiva y pasiva, toda vez que la Subdirección actuó dentro del margen de sus funciones y competencias, requiriendo conforme al procedimiento establecido a las sociedades enajenadoras.
Recalcó que con fundamento en las competencias de control la Administración no se puede responsabilizar por los vicios ocultos o aparentes o por las fallas de calidad de un bien, pues éstos, de acuerdo con las leyes civiles y comerciales, son...
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