Sentencia nº 11001-03-15-000-2010-01046-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 29 de Septiembre de 2011
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2010-01046-01 |
| Fecha | 29 Septiembre 2011 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: DR. R.E.O.D.L.P..
Bogotá, D.C., veintinueve (29) septiembre de dos mil once (2011)
Exp. núm. 11001 0324 000 2003 00432 01
Acción: NULIDAD.
Actores: E.W.C.Y.M.D.P.A.M..
Los ciudadanos E.W.C.Y.M.D.P.A.M., obrando en nombre propio, y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentaron demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del inciso segundo del artículo 5º del Decreto 1844 de 2 de julio de 2003, "Por el cual se modifica el Régimen General de Inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior , expedido por el Gobierno Nacional.
Como quiera que el proyecto inicialmente presentado no fue aprobado por la Sala, el Consejero que sigue en turno presenta a la misma la ponencia el que recoge la tesis mayoritaria.
I.- LA DEMANDA Y SUS FUNDAMENTOS
Los actores consideran que la norma acusada, al disponer que Los inversionistas, sus representantes legales o apoderados y las empresas receptoras de la inversión responderán solidariamente por el cumplimiento de las obligaciones de registro de que trata el presente Decreto , viola los artículos 6º, 29, 150, 189 numeral 11 de la Carta Política; 1568, 2142 y 2180 del Código Civil, 31 del Decreto 1092 de 1996 y 3º del Decreto 1746 de 1991. Al desarrollar el concepto de su violación, expresaron lo siguiente:
1.- No es jurídicamente admisible que una norma reglamentaria imponga responsabilidades solidarias a quienes no han incurrido en infracciones cambiarias, pues aquellas solo pueden ser establecidas por el legislador. El aparte acusado no tuvo en cuenta los términos en que la ley consagró la responsabilidad en el ámbito de las infracciones cambiarias al imponer una responsabilidad solidaria por el hecho ajeno, haciéndola extensiva a personas diferentes de las señaladas expresamente en la ley como sujetos pasivos de la obligación de registro de las operaciones de cambio internacional.
La norma acusada, al modificar el artículo 15º del Decreto 2080 de 2000 estableció que Los inversionistas, sus representantes legales o apoderados y las empresas receptoras de la inversión responderán solidariamente por el cumplimiento de las obligaciones de registro de que trata el presente Decreto . En tal virtud, en caso de incumplirse el deber de registro de las inversiones iniciales o adicionales en el Banco de la República, la sanción aplicable al inversionista también se hará extensiva a los responsables solidarios.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 1568 del C.C., las únicas fuentes de responsabilidad solidaria son la convención, el testamento y la ley, y además de ello, ese tipo de responsabilidades jamás se presume. En virtud de lo anterior, no es dable entender que el Gobierno Nacional, al ejercer su potestad reglamentaria en esta materia, pueda imponer obligaciones solidarias a los particulares.
Además de lo expuesto, el artículo 31 del Decreto - Ley 1092 de 1996 por el cual se establece el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN , expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Artículo 180 de la Ley 223 de 1995, no señala como solidariamente responsables a los inversionistas, sus representantes legales, sus apoderados y las empresas receptoras de inversión, como lo establece el acto acusado.
Mientras el citado artículo 31 condiciona la vinculación de los sujetos que allí enumera a que autoricen o ejecuten actos violatorios de las normas cambiarias la norma acusada no hace tal condicionamiento, sino que determina la responsabilidad directamente por el solo hecho de tener la calidad de representantes legales, apoderados o de empresas receptoras de inversión. Además de ello, el Decreto 1092 de 1996 se refiere a las infracciones cambiarias cuyo conocimiento es de competencia de la DIAN, en tanto que la norma acusada trata de las infracciones consistentes en la omisión o extemporaneidad en el registro de operaciones cambiarias, que son de competencia de la Superintendencia de Sociedades.
2.- Los actores consideran que la norma acusada es violatoria del debido proceso, pues extiende indebidamente la responsabilidad solidaria a sujetos que carecen de los medios necesarios para exigir a los inversionistas el registro de las operaciones cambiarias. Tal es el caso de la empresa receptora de la inversión, que actúa simplemente como emisora de títulos ofrecidos al público, la cual no asume ninguna obligación respecto de las operaciones cambiarias y no tiene cómo exigir que los inversionistas cumplan con sus obligaciones legales. Igual ocurre en el caso de los apoderados, a quienes tampoco se les puede trasladar la responsabilidad por las faltas en que haya incurrido su mandante, pues lo cierto es que la falta de registro puede ocurrir por causas ajenas al apoderado. Al efecto, se traen a colación los artículos 2142 y 2180 del C.C., en donde se determina con claridad cuál es la responsabilidad que deben asumir los mandatarios.
Por otra parte, los actores pusieron de presente que conforme al artículo 8º del Decreto 2080 de 2000, no resulta apropiado que el inversionista sea calificado como responsable solidario, pues en realidad es el sujeto pasivo de la obligación en forma directa y por lo mismo, en caso de incumplimiento, es quien debe ser sancionado.
3.- El artículo 3º del Decreto 1746 de 1991 establece una sanción en cabeza de la persona natural o jurídica que infrinja el régimen cambiario, en tanto que la norma acusada, extiende la responsabilidad a sujetos diferentes de los indicados por la ley.
II.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN
A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
1.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
Los apoderados de La Nación (Superintendencia de Sociedades, Departamento Nacional de Planeación y Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo), contestaron la demanda manifestando su oposición a las pretensiones consignadas en la misma, argumentando en esencia, lo siguiente:
1.1.- LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, expresó que el artículo 15 de la Ley 9ª de 1991 señaló que el régimen general de inversión de capitales del exterior sería fijado por el Gobierno Nacional, quien determinaría las modalidades, destinación, forma de aprobación y condiciones generales de las inversiones.
Señaló asimismo que la ley mercantil establece una serie de obligaciones para los agentes y administradores, a quienes se aplica el régimen responsabilidad objetiva consagrado por el artículo 24 de la Ley 222 de 1995, al tiempo que, según lo previsto en el artículo 825 del C. de Co., se presume la solidaridad de las obligaciones. De igual modo, manifestó que los actos propios de los administradores, representantes legales y apoderados que sean contrarios o ajenos al contrato social y que desconozcan los límites de sus atribuciones y obligaciones legales y estatutarias, están llamados a comprometer su responsabilidad.
Agregó a lo anterior, que en materia cambiaria, como rama del Derecho Público Económico, se deben aplicar necesariamente los principios del derecho mercantil, en especial de aquellos que gobiernan el cumplimiento de las obligaciones propias de cada negocio jurídico.
Cuando la inversión extranjera conlleva el ingreso de recursos de capital al país, tales operaciones comienzan con el reintegro de unas divisas y con el registro de la operación cambiaria ante el Banco de la República, de conformidad con el procedimiento que para el efecto determine la Junta Directiva de dicha entidad. El mecanismo establecido prevé el cumplimiento de unas exigencias que son propias del régimen cambiario, cuya normativa abarca necesariamente a las personas que intervienen en las operaciones precitadas, las cuales no siempre coinciden con las directamente obligadas a efectuar el registro.
Para apoyar sus afirmaciones, el apoderado de la Superintendencia trajo a colación el texto del artículo 1º de la Decisión 291 de la Comisión de la Comunidad Andina, la Ley 9ª de 1991, la Resolución Externa 8 de 5 de mayo de 2000, la Resolución 51 del CONPES, los Decretos 2080 de 2000, el Decreto 1844 de 2003, de los cuales colige que las operaciones relativas a la inversión extranjera son actos jurídicos complejos, cuyo perfeccionamiento supone la realización de varios actos sucesivos en el tiempo en los cuales intervienen distintos sujetos.
Por otro lado, considera el apoderado de la precitada entidad que los actores están equivocados cuando sostienen que la única disposición que en materia cambiaria establece una responsabilidad solidaria es el artículo 31 del Decreto 1092 de 1996, pues esa norma es copia casi textual del artículo 21 del Decreto 1746 de 1991, en donde se prescribe además que la responsabilidad derivada de la violación del régimen de cambios es objetiva.
Hizo énfasis también en que del análisis del artículo 2150 del C.C., se desprende que quien suscribe la declaración de cambio para llevar a cabo una inversión extranjera, está realizando un acto de ejecución del contrato de mandato que con este fin le confirió el inversionista, pues no de otra manera puede interpretarse su vinculación como declarante de la operación, que de manera alguna se agota con la firma de la declaración de cambio. Ello explica el porqué los apoderados aparecen mencionados en el acto acusado como responsables solidarios.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 15 del Decreto 1746 de 1991, el proceso administrativo sancionatorio cambiario es de carácter divisible. Precisamente por ello resulta factible que se formulen cargos de manera separada y se impongan...
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