Sentencia nº 25000-23-24-000-2002-00611-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 7 de Febrero de 2013
| Fecha | 07 Febrero 2013 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
INTERVENCION PARA LIQUIDAR EL PROGRAMA DE REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUDCOOP - Labores de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud
También encuentra la Sala, que en la motivación de las normas demandadas se indica que la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus facultades legales, en particular las definidas en los Decretos 1259 de 1994 y 1804 de 1999, había venido monitoreando la operación adelantada por SALUDCOOP y consideró de vital importancia intervenir para liquidar el programa del Régimen Subsidiado de la entidad vigilada, dado que estaban de por medio recursos parafiscales de la seguridad social que requieren una vigilancia especial en cuanto a su destino y aplicación, decisión que el ente de control encontró respaldada en la revocatoria de la autorización hecha a SALUDCOOP para administrar recursos del Régimen Subsidiado, condición previa para que proceda este tipo de medidas, según el artículo 31 del Decreto 1922 de 1994. Considera la Sala que era razonable la intervención de la Superintendencia Nacional de Salud, con fines de liquidación, tal como lo señaló el Tribunal, máxime si se considera que (i) se encontraban en riesgo recursos parafiscales de destinación específica a la salud; y (ii) como lo afirma el a quo, en este caso la ocurrencia de la causal de intervención para liquidación consagrada en el artículo 31 del Decreto 1922 de 1994, no podía ser consecuencia de una evaluación hecha por la Superintendencia Nacional de Salud, pues la revocatoria de la autorización para administrar el régimen subsidiado fue expresamente solicitada por SALUDCOOP, y dadas las causales invocadas para solicitar la citada revocatoria al igual que el monitoreo realizado a la entidad vigilada, esta, en uso de la potestad discrecional que la ley le confiere, adoptó la decisión de intervenir.
FUENTE FORMAL: DECRETO 663 DE 1993 / DECRETO 1922 DE 1994 / DECRETO 1259 DE 1994 / DECRETO 788 DE 1998 / DECRETO 1804 DE 1999 - ARTICULO 1
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil trece (2013)
Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00611-01
Actor: ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO - SALUDCOOP
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO- SALUDCOOP- contra la sentencia de 7 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”, que decidió: (i) Declarar no probada la excepción propuesta por la parte demandada; (ii) denegar las pretensiones de la demanda
I-. ANTECEDENTES1.1. La demanda
1.1.1.La ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO – SALUDCOOP-, por medio de apoderado, presenta acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo con el fin de que se decrete la nulidad: a) Resolución No. 2767 del 14 de diciembre de 2001 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud y por medio de la cual, entre otras decisiones, se ordena la intervención parcial de la entidad EPS ORGANISMO COOPERATIVO SALUDCOOP, para liquidar el área o programa del Régimen Subsidiado, se adoptan medidas de seguridad para garantizar la eficacia del procedimiento y se dictan otras disposiciones; b)La Resolución No. 0246 del 13 de febrero de 2002 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, y por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de que trata el literal a) confirmándola en toda sus partes.Solicitó además:
Que como consecuencia de la nulidad de las Resoluciones citadas se restablezca el derecho de SALUDCOOP en el sentido de que se le restituya el derecho como titular de la administración para liquidación del régimen subsidiado, restituyéndole todos los derechos que en calidad de tal tenía hasta antes de que la Superintendencia Nacional de Salud hubiese intervenido a SALUDCOOP y tomado posesión para liquidar el régimen subsidiado, poniendo a dicha entidad en exactamente la situación que tenía al momento en que la Superintendencia Nacional de Salud, tomó posesión para efectos de liquidación del citado régimen. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la Superintendencia Nacional de Salud, a pagar los perjuicios de todo orden, tanto materiales como morales que le hubiesen ocasionado y que se demuestren dentro del transcurso del proceso y de conformidad con el acápite de perjuicios de la demanda. Que la Superintendencia Nacional de Salud, deberá pagar los gastos y costas del proceso. Que dentro del término de que trata el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y en las condiciones previstas por los artículos 177 y 178 del mismo Código, deberá ejecutarse y cumplirse la sentencia.1.1.2. El demandante considera vulnerados los artículos 13, 15, 16, 29, 48, 49, 83, 334 y 365 de la Constitución Política, 154, 228 de la Ley 100 de 1993, Decretos 1259 de 1994, 1922 de 1994, 788 de 1998, y artículos 2 y 36 del Código Contencioso Administrativo.
1.1.3. El concepto de la violación fue expuesto por la accionante en los términos que se resumen a continuación:
1.1.3.1. Falsa motivación.
Cuando los organismos de vigilancia y control toman la determinación de intervenir y liquidar una entidad sometida a vigilancia y control, la medida debe obedecer a anomalías o irregularidades cometidas por ésta última, justificándose así este grado de intervención por parte del organismo de control, cosa que no ocurrió en este caso, pues la misma Superintendencia al responder una tutela interpuesta por la actora manifestó que la aplicación de la medida no obedeció a malos manejos por la entidad, los actos administrativos demandados se encontrarían viciados de falsa motivación.
De conformidad con el artículo 31 del Decreto 1922 de 1994, la liquidación de una EPS es procedente cuando se ha revocado la autorización para funcionar, situación que no sucedió en sublime, pues a SALUDCCOOP no se le revocó el permiso para operar como entidad sino la autorización para administrar recursos del régimen subsidiado.
Adicionalmente, el artículo 31 del Decreto 1922 de 1994, se refiere a la intervención para liquidación de la entidad promotora en salud y no para la de actividades o programas.
1.1.3.2. Falta de competencia.Si Saludcoop renunció a la prestación del servicio de salud, manifestación de voluntad que fue aceptada por la Superintendencia de Salud, en la medida en que aquella ya no se encuentra prestando el servicio, el ente de control y vigilancia carecía de competencia para intervenirla, pues dicha competencia solo existió mientras se estuviera prestando el servicio y no después. Por lo tanto, la medida adoptada por la Supersalud no se hizo de conformidad con la ley.
1.1.3.3. Violación del debido proceso.
El debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, fue vulnerado al no cumplirse con lo establecido en el artículo 33 del Decreto 1922 de 1994, norma según la cual la Superintendencia de Salud para poder ejercer la potestad de intervención necesariamente debía realizar una evaluación previa, de conformidad con un sistema de indicadores administrativos financieros, técnicos o científicos que comprendan el control de la gestión y el sistema de garantía de calidad.
Con fundamento en la evaluación previa, es que el intervenido puede ejercer su derecho de defensa y contradicción, dado el caso en que no se encuentre conforme con la decisión tomada por el ente de vigilancia y control, de manera que si este examen previo no se realiza se quebrantan el derecho de defensa y el debido proceso.
La Superintendencia de Salud tuvo como argumento para intervenir, el hecho que los dineros del régimen subsidiado son dineros públicos de la salud, y, por tal motivo, para vigilar el manejo de los mencionados recursos económicos tomó posesión e intervino a fin a liquidar el régimen subsidiado de Saludcoop, sin demostrar la existencia de anomalía o irregularidad alguna en el manejo de los recursos financieros del mencionado régimen.
Además, la Superintendencia no podría alegar que por el hecho de que la norma no indica que dicho examen previo deba seguir un procedimiento específico, y que por ende al no realizar alguno no se está violando el debido proceso, porque en este sentido la Corte Constitucional (sentencias C-087/2000 M.P.A.B., C-110/00 M.P.A.B.) también se ha pronunciado, indicando que por el hecho de que la norma no contemple un procedimiento por escrito, ello no quiere decir que no se tenga que respetar el derecho de contradicción y de defensa, más cuando el ente de control opta por tomar una decisión tan drástica.
1.1.3.4. Violación del artículo 36 C.C.A.
La determinación de la Superintendencia de Salud contenida en los actos acusados, implicó violación del artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, norma que consagra los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las medidas que adopte administración.
Esa decisión tomada por la Superintendencia de Salud fue desproporcionada, ya que no es admisible el argumento en el sentido que la toma de posesión era una obligación legal y no un acto potestativo de la administración, pues, para el ente de control, ello se desprende del artículo 31 del Decreto 1922 de 1994.
La Superintendencia de Salud en el ejercicio de la inspección y vigilancia sobre los recursos del régimen subsidiado, tenía otras herramientas para cumplir con sus funciones en el caso sub examine, sin necesidad de adoptar una como fue intervenir para liquidar.
Lo irracional de la medida se desprende de lo consagrado en los numerales 2°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10° y 11° del artículo 3° de la mencionada resolución, que hacen referencia a Saludcoop en...
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