Sentencia nº 66001-23-31-000-2002-01171-01(29121) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 22 de Agosto de 2013
| Fecha | 22 Agosto 2013 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Regulación normativa / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Noción. Definición. Concepto
Para efectos de resolver la controversia que se somete a consideración de la Sala, resulta importante anotar que el sistema jurídico escalonado (sistema piramidal kelseniano), a la luz del cual se encuentra estructurado nuestro ordenamiento jurídico, implica que las normas que no hacen parte del ordenamiento legal no puedan introducir modificaciones o limitaciones a las normas superiores. Lo anterior guarda relación inescindible con el principio de legalidad que se hace radicar en los artículos 4, 6, 121 y 122 de la Constitución Política, en virtud del cual toda actuación de los órganos del Estado se encuentra sometida al imperio del derecho y ello se traduce en que las autoridades públicas sólo pueden hacer aquello que la Constitución y la ley les permite, de manera que son responsables por omisión y por extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 4 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 122
CONGRESO DE LA REPUBLICA - Función legislativa. Regulación normativa
La función legislativa la ejerce el Congreso de la República, tal como lo disponen los artículos 114 y 150 (inciso primero) de la Constitución Política y excepcional y temporalmente el P. de la República, cuando es revestido de las facultades extraordinarias de que trata el mismo artículo 150 (numeral 10, ibídem).
FUENTE FORMAL: COSTITUCION POLITICA - ARTICULO 114 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150.10
CONCEJOS MUNICIPALES - Función administrativa. Regulación normativa
Los concejos municipales, por su parte, ejercen únicamente función administrativa, que en algunas ocasiones se ve reflejada en el ejercicio de función reguladora y reglamentaria en los aspectos previstos en los artículos 313 de la Constitución Política, 92 y 93 del Decreto-ley 1333 de 1986 y 31 y 32 de la Ley 136 de 1994 (modificado por la reciente Ley 1551 de 2012); pero, están desprovistos del ejercicio de funciones legislativas y, por ende, no pueden regular materias que son de estricta reserva legal, como las atinentes a la formación, existencia y perfeccionamiento de los contratos estatales e inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado, entre otros aspectos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 313 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 - ARTICULO 92 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 - ARTICULO 93 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 31 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 32 / LEY 1551 DE 2012
CONGRESO DE LA REPUBLICA - Competencias. Facultades / ESTATUTO GENERAL DE LA CONTRATACION - Compete únicamente al legislador la regulación de aspectos de la contratación estatal / FORMA Y PERFECCIONAMIENTO DE LOS CONTRATOS ESTATALES - Regulación normativa / PRINCIPIO DE LIBERTAD DE FORMA - Principio de autoregulación de la relación de obligación / PRINCIPIO DE LIBERTAD DE FORMA - Restringido por la Ley
El artículo 150 (inciso final) de la Constitución Política dispone que “Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”, de donde se sigue que, por mandato de la misma Constitución, el legislador es el único facultado para regular los aspectos medulares de la contratación estatal; por ende, cualquier regulación no hecha por la ley, que contraríe o pretenda modificar lo dispuesto por ésta, deviene nula. El Congreso de la República ejerció la facultad consagrada por la norma en cita, a través de la Ley 80 de 1993, en cuyos artículos 39 y 41 reguló lo relacionado con la forma que deben revestir los contratos estatales y el perfeccionamiento de los mismos. (…) la misma ley restringió el principio de la libertad de forma (que emana del principio de autorregulación de la relación de obligación), para disponer que la forma escrita es la que deben adoptar los contratos estatales para existir jurídicamente y quedar perfeccionados (elemento constitutivo del contrato - requisito ad solemnitatem o ad substanciam actus). (…) la operación de registro presupuestal no constituye un requisito para el perfeccionamiento de los contratos estatales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 39 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41
PERFECCIONAMIENTO DE LOS CONTRATOS ESTATALES - No es necesaria la operación de registro presupuestal. Cambio jurisprudencial. / OPERACION DE REGISTRO PRESUPUESTAL - Noción. Definición. Concepto / OPERACION DE REGISTRO PRESUPUESTAL - Fundamento / AUSENCIA DE LA OPERACION DE REGISTRO PRESUPUESTAL - Comporta el incumplimiento de una obligación legal, no afectando la existencia, validez o eficacia del negocio jurídico
Por algún período la jurisprudencia de esta Corporación sostuvo que el contrato estatal quedaba perfeccionado cuando, además del cumplimiento de las exigencias previstas por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, la entidad pública realizaba la operación de registro presupuestal; sin embargo, tal posición jurisprudencial fue modificada poco después, porque la Sección Tercera de esta Corporación consideró que tal concepción era producto de la errada interpretación del artículo 71 del Decreto-ley 111 de 1996. (…) a través de la operación de registro presupuestal la entidad pública afecta definitivamente una apropiación, es decir, perfecciona el compromiso presupuestal, para cumplir unas precisas y determinadas obligaciones pecuniarias, tal como lo disponen los artículos 71 del Decreto-ley 111 de 1995 y 20 del Decreto Reglamentario 568 de 1996; por ende, se trata de un trámite interno de la respectiva entidad pública, cuya realización es de su exclusivo resorte y, por esa misma razón, no puede constituir requisito de perfeccionamiento del contrato estatal, pues, de serlo, la existencia del contrato pendería del querer de una de las partes del mismo, específicamente, de la entidad pública. NOTA DE RELATORIA: Consultar sentencias de: 27 de enero de 2000, exp. 14935; 13 de junio de 2005, exp. 12486 y de 28 de septiembre de 2006, exp. 15307
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41 / DECRETO LEY 111 DE 1996 - ARTICULO 71 / DECRETO REGLAMENTARIO 568 DE 1996 - ARTICULO 20
CONTRATOS ESTATALES - Requisitos de perfeccionamiento. Posición jurisprudencial actual / CONTRATOS ESTATALES - Requisitos de ejecución
La posición que actualmente sostiene la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación es que los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal son: a) que exista acuerdo de voluntades en cuanto al objeto del contrato y a la contraprestación del mismo y b) que el acuerdo sea elevado a escrito. Por otra parte, los requisitos de ejecución son: a) aprobación de las garantías, b) realización del registro presupuestal y c) hoy día, acreditación del pago de los aportes parafiscales, de conformidad con los artículos 41 de la Ley 80 de 1993, en armonía con lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007. NOTA DE RELATORIA: En relación con la posición que actualmente sostiene la jurisprudencia de la Sección Tercera, en relación con los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal, consultar sentencia de 19 de agosto de 2009, exp. 34738
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 41 / LEY 1150 DE 2007 - ARTICULO 23
ENTIDADES PUBLICAS - Su actuación precontractual y contractual debe estar subordinada y respetuosa del marco legal definido por el Congreso / EXISTENCIA Y PERFECCIONAMIENTO DE LOS CONTRATOS ESTATALES - Solo la ley dispone su regulación / EXPEDICION DEL ACUERDO 017 DE JUNIO DE 2002 PROFERIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS - Por el cual se expiden normas para el perfeccionamiento y legalización de los contratos del municipio y entes descentralizados / EXPEDICION DEL ACUERDO 017 DE JUNIO DE 2002 PROFERIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE DOSQUEBRADAS - Declaratoria de nulidad por vulneración de normas legales y constitucionales
La actuación precontractual y contractual de todas las entidades del Estado a las que se refiere el artículo 2 (numeral 1) de la Ley 80 de 1993 debe estar subordinada y ser respetuosa del marco legal definido por el Congreso de la República, porque en ella se encuentran involucrados el interés general y el ejercicio de una función pública, más precisamente, de una función administrativa que se debe desarrollar con sujeción a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad y que sirve como instrumento para la realización de los fines estatales (prestación de los servicios a su cargo), de suerte que sólo la ley puede regular los aspectos atinentes a la existencia y el perfeccionamiento de los contratos estatales. En conclusión, con la expedición del acto administrativo objeto de control se vulneraron los artículos 6, 121, 122 y 150 (inciso final) de la Constitución Política, 41 de la Ley 80 de 1993 y 71 del Decreto-ley 111 de 1996, porque se excedió el marco regulador propio de este tipo de actos administrativos, al establecer requisitos tendientes a modificar el ordenamiento legal, en cuanto al perfeccionamiento y la ejecución de los contratos estatales. (…) el argumento expuesto por la entidad demandada, al sustentar el recurso de apelación, no puede servir de fundamento para defender la validez del acto administrativo objeto de censura y, por el contrario, lo único que hace es corroborar que las disposiciones en él contenidas son contrarias al ordenamiento jurídico superior, como contrarias son las de la ley que, al decir de la parte demandada, sirvió de sustento a la disposición administrativa demandada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 6 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 121 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 122 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 / LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 2 / DECRETO LEY 111 DE 1996 - ARTICULO 71
CONSEJO DE ESTADO
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