Sentencia nº 11001-23-24-000-1999-00363-01(6139) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Febrero de 2007
| Número de expediente | 11001-23-24-000-1999-00363-01(6139) |
| Fecha | 22 Febrero 2007 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil siete (2007)
Radicación número: 11001-23-24-000-1999-00363-01(6139)
Actor: JUNTA DEPARTAMENTAL DE BENEFICENCIA DEL NORTE DE SANTANDER
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: APELACION SENTENCIADecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD contra la sentencia de 25 de septiembre de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró nulas las Resoluciones 274 (22 de marzo) y 496 de 1994 (15 de junio) con que sancionó con multa a la JUNTA DEPARTAMENTAL DE BENEFICENCIA DE NORTE DE SANTANDER.
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ANTECEDENTES
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la demanda
La JUNTA DEPARTAMENTAL DE BENEFICENCIA DE NORTE DE SANTANDER, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó el 10 de noviembre de 1994 la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
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Que es nula la Resolución 0274 de 1994 (22 de marzo) por la cual el Superintendente Delegado para los Servicios de Salud, encargado de las funciones del Despacho del Superintendente Nacional de Salud sancionó a la Junta Departamental de Beneficencia de Norte de Santander con multa en cuantía equivalente a mil (1.000) salarios mínimos.
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Que es nula la Resolución 0496 de 1994 (15 de junio) mediante la cual el SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD decidió el recurso de reposición, confirmando el acto anterior.
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Que a título de restablecimiento del derecho se declare que la Junta Departamental de Beneficencia de Norte de Santander no está obligada a pagar la multa que le fué impuesta en los actos cuya nulidad se declara.
1.2. Hechos
Mediante Oficio 67 de 1994 (13 de enero) la Superintendencia Nacional de Salud requirió a la Junta Departamental de Beneficencia del Norte de Santander para que rindiera explicaciones sobre las violaciones de los artículos 2° numeral 2° del Decreto 2305 de 1991, 3° y 4° del Decreto 1332 de 1989 y 2° del Decreto 827 de 1992 por haber incurrido en las siguientes irregularidades al elaborar el Plan de Premios:
- Variar el valor del billete y la fracción;
- Excluir las comisiones de los loteros y distribuidores;
- Omitir el visto bueno de la Superintendencia Nacional de Salud; e,
- Incumplir los requisitos establecidos en las proyecciones sobre nivel general de ventas de agentes.
Los cargos fueron comunicados por Oficios SD-0700 (27 de mayo), SD-0787 (28 de junio) y 1258 (2 de julio) de 1993.
En ejercicio de las atribuciones conferidas por los artículos 7° numerales 2° y 10 del Decreto 2165 de 1992 y 233 de la Ley 100 de 1993 la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución 274 de 1994 (22 de marzo) en que aceptó las explicaciones que la Junta expuso para demostrar que cumplió los requisitos de las proyecciones sobre nivel general de ventas de agentes y consignatarios, y rechazó las demás imponiéndole una multa de mil (1.000) salarios mínimos diarios legales vigentes.
Mediante Resolución 496 de 1994 la Superintendencia Nacional de Salud confirmó en todas sus partes la decisión anterior.
1.3. Normas violadas y concepto de violación
En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, que los actos acusados vulneran los artículos 4°, 287, 298 y 336 de la Constitución Política; 1°, 4° y 5° de la Ley 64 de 1923; 62 numeral 18, 193, 195 y 197 del Decreto 1222 de 1986; y 233 de la Ley 100 de 1993.
El monopolio de las loterías a favor de los departamentos fue establecido por la Ley 64 de 1923 para destinar su producido a la asistencia pública; los artículos 4° y 5° ídem facultan a sus titulares para reglamentar este juego en su territorio, gravarlo o prohibir la circulación y venta de billetes y para limitar el valor de los sorteos a través de las Asambleas Departamentales.
Lo anterior, según lo establece el artículo 287 CP, mantiene correspondencia con la autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley.
Por lo tanto, la Superintendencia Nacional de Salud al proferir los actos acusados y establecer la oportunidad en que la Lotería de Cúcuta debía modificar sus planes de premios, el valor de sus billetes y fracciones y someterse a autorizaciones previas, invadió la competencia del Departamento, concedida en forma exclusiva por la ley como consecuencia de su titularidad del monopolio de las loterías.
Las funciones que competen a esta entidad respecto del juego de loterías consisten en ejercer control, inspección y vigilancia para que los recaudos se destinen integral y específicamente a la atención en salud a cargo del ente territorial. Estas funciones comprenden la supervisión de los recaudos, su monto, integridad y destinación, mas no la reglamentación del juego.
La Corte Suprema de Justicia declaró la inexequibilidad de los artículos 3° y 20 del Decreto 1472 de 1990 que asignaron a la Superintendencia Nacional de Salud la función de aprobar los Planes de Premios de las loterías por considerar que las funciones de aprobar los estatutos, presupuestos, sistemas de premios, sistemas contables, estados financieros, contratos y demás actos relacionados con las actividades de las loterías y beneficencias estaba exclusivamente reservada a los departamentos por los artículos 4° y 5° de la Ley 64 de 1923 y violaban la autonomía de los entes territoriales para el manejo de los asuntos seccionales, establecida en el artículo 287 CP.
La Superintendencia Nacional de Salud aplicó retroactivamente el artículo 233 de la Ley 100 de 1993, puesto que la modificación del Plan de Premios de los sorteos ordinarios de la Lotería de Cúcuta con fundamento en la cual se sancionó a la Junta Departamental de Norte Santander, fue aprobada mediante Resolución 006 de 11 de mayo de 1993, antes de que esta norma entrara en vigencia el 23 de diciembre de 1993. Este hecho viola flagrantemente el principio de irretroactividad de la ley consagrado en el artículo 8° de la Ley 57 de 1985.
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la contestación
Por auto de 16 de abril de 1999 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a petición de la parte demandada, declaró la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio de la demanda, por falta de competencia para conocer de la acción.
La demanda, remitida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue admitida por auto de 16 de septiembre de 2001, notificado el 22 de junio siguiente al Superintendente Nacional de Salud, quien al contestar manifestó que el 10 de noviembre de 1995, cuando se presentó el libelo en el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la acción había caducado. La Resolución 496 de 15 de junio de 1994 fue notificada al Gerente de la Junta Departamental de Beneficencia del Norte de Santander el 28 de junio de 1994, y por lo tanto, los cuatro (4) meses que fija el artículo 136 CCA para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho vencieron doce (12) días antes de presentarse la demanda.
La caducidad opera sin necesidad de declaración alguna y consiste en un plazo improrrogable y perentorio establecido legalmente para ejercer ciertas acciones.
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alegatos de conclusión
El apoderado de la actora guardó silencio en esta instancia procesal.
La defensa reiteró los argumentos de su contestación a la demanda.
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LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 25 de septiembre de 2002, declaró la nulidad de las resoluciones 274 de 22 de marzo y 496 de 15 de junio de 1994 proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
Desestimó la excepción de caducidad por considerar que la demanda fue presentada en tiempo, teniendo en cuenta que para esa fecha el artículo 136 CCA, modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, disponía que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducaba en un término de dos (2) años cuando la actora era una entidad pública. La Ley 446 de 1998, en especial el artículo 44, que modificó aquella norma y estableció indistintamente el término de cuatro (4) meses para ejercer la acción, no estaba vigente al presentarse la demanda. Tal como se prueba en los anexos de la demanda la Junta Departamental de Beneficencia del Norte de Santander es un establecimiento público del orden departamental.
El artículo 4° de la Ley 64 de 1923 faculta a los Departamentos para prohibir y reglamentar las loterías en su territorio, prohibir la circulación y venta de billetes de loterías extranjeras o de otros Departamentos y gravarlas hasta con un diez por ciento (10 por 100) del valor nominal de cada billete. Según el artículo 62 del Decreto 1222 de 1986, compete a las Asambleas Departamentales reglamentar todo lo concerniente a las loterías en el territorio departamental y proferir las disposiciones respectivas que no invadan la competencia reservada al legislador por el artículo 336 CP sobre el marco general de la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos.
La competencia de las Asambleas respecto de la reglamentación de las loterías fue precisada por el Consejo de Estado al declarar la nulidad de los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto Reglamentario 2127 de 1989 y 3°, 4°, 6°, 7° y parágrafo del 8° del Decreto 971 de 1990 que preveían la aprobación del Plan de Premios por la Superintendencia Nacional de Salud. Se consideró que la potestad reglamentaria implica fijar reglas sobre el número de billetes que pueden integrar cada sorteo, sus modalidades de emisión, las particularidades de los premios (con observancia de los porcentajes legalmente establecidos), la periodicidad de los sorteos, los días y fechas de juego, en otras palabras, las reglas para conformar los Planes de Premios.
Cada ente territorial administra y gestiona los recursos resultantes de la explotación económica del monopolio de las loterías...
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