Sentencia nº 25000-23-24-000-2000â00240-01(8681) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Marzo de 2007
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2000â00240-01(8681) |
| Fecha | 22 Marzo 2007 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-24-000-2000–00240-01(8681)
Actora: GAS NATURAL S.A. ESP
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se resuelven los recursos de apelación interpuestos por la NACIÓN–MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA y GAS NATURAL S.A. ESP., contra la sentencia de 24 de octubre de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) declaró la nulidad del acto acusado, ordenó el reconocimiento de intereses moratorios según la tasa de interés bancario y denegó la corrección monetaria.
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ANTECEDENTES
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LA DEMANDA
GAS NATURAL S.A. ESP, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó el 23 de marzo de 2000 la siguiente demanda:
1.1. Pretensiones
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Que se declare la nulidad del acto administrativo conformado por las siguientes decisiones:
a) El Oficio 6065 de 1999 (14 de abril), por el cual el apoderado del Ministerio de Minas y Energía negó el reconocimiento de rendimientos financieros sobre los subsidios otorgados por GAS NATURAL S.A. ESP. en el tercer trimestre de 1998.
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La Resolución 319 de 1999 (16 de julio) que mantuvo la decisión anterior al desatar el recurso de reposición.
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La Resolución 8-1208 de 1999 (29 de octubre), por la cual se decidió el recurso de apelación, confirmando el Oficio impugnado.
2. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA a pagar a GAS NATURAL S.A. ESP. la suma de cincuenta y tres millones doscientos noventa y dos mil doscientos diez pesos ($53’292.210.00), por concepto de los rendimientos financieros dejados de percibir como consecuencia del pago tardío de los subsidios otorgados a los estratos 1 y 2 durante el tercer trimestre de 1998, actualizada desde cuando se causó y hasta la ejecutoria de la sentencia o de la providencia que decida el incidente de regulación de perjuicios, conforme al IPC certificado por el DANE.
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Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 CCA y se condene en costas a la demandada.
La Constitución Política, en su artículo 368, autorizó a la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas para conceder subsidios en sus respectivos presupuestos, a fin de que las personas de menores ingresos (estratos 1, 2 y 3) puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.
La Ley 142 de 1994 reguló los servicios públicos domiciliarios, incluido el gas natural. En su artículo 73.11 dispuso que compete a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) determinar el régimen tarifario, y que en su estructuración deberá tener en cuenta tanto criterios de costos como de solidaridad y redistribución del ingreso.
En desarrollo de este mandato y en reconocimiento de las diferencias de ingresos, la CREG expidió la Resolución 124/1996 (modificada por la 15/1997) que estableció las contribuciones para los estratos 5 y 6 y para los usuarios industriales y comerciales, y los subsidios por consumo básico para los estratos 1, 2 y 3. En acatamiento de esta resolución, la actora concedió descuentos para los estratos 1 y 2, durante el tercer trimestre de 1998.
A 30 de noviembre de 1998 el Ministerio de Minas y Energía adeudaba a la actora la suma de quinientos cincuenta y un millones novecientos cincuenta mil trescientos cincuenta y cinco pesos ($551’950.355.oo) por concepto de los subsidios otorgados durante el tercer trimestre de 1998.
En comunicación de 22 de diciembre de 1998 el Ministerio de Minas y Energía reconoció a la actora un déficit de quinientos cincuenta y un millones novecientos cincuenta mil trescientos cincuenta y cinco pesos ($551’950.355,00), que le pagó en dos consignaciones, efectuadas el 23 de diciembre de 1998 ($66’552.369,80) y el 15 de enero de 1999 ($485’397.985,20), es decir, siete meses después de haberse causado la obligación dineraria (julio de 1998).
• En la citada comunicación el Ministerio no se refirió al reconocimiento o pago de los rendimientos financieros a que tenía derecho la actora sobre los subsidios otorgados.
• La actora presentó al Ministerio una petición con las razones por que debían reconocérsele costos financieros sobre los subsidios otorgados durante el tercer trimestre de 1998, y le fue respondida con el Oficio 6065 de 14 de abril de 1999, negando tal reconocimiento.
• Este acto fue recurrido y confirmado por las Resoluciones 319 y 8-108 ambas de 1999.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
Según la actora, el acto acusado viola los artículos 1º, 2º, 13, 365 y 368 de la Constitución Política; y 2.2., 3.1., 3.2., 3.7., 3.8., 5.3., 7.2., 8.6., 89.6 y 89.8 de la Ley 142 de 1993.
En el marco del Estado Social de Derecho el otorgamiento de subsidios no es una mera liberalidad de la Nación o de las entidades territoriales. La mayoría de la población colombiana se encuentra ubicada en los segmentos que la ley considera elegibles como beneficiarios de subsidios, es decir, en los estratos 1, 2 y 3; y pese a la contribución impuesta a los estratos 5 y 6 y a los sectores comercial e industrial, sin la participación de la Nación y de las entidades territoriales, sería imposible que las personas de escasos recursos accedieran a estos servicios, o a lo sumo, lo harían en condiciones supremamente onerosas.
Con la decisión acusada el Ministerio de Minas y Energía contravino los artículos 1º, 2º, 365 y 368 de la Constitución Política, y 3.7. de la Ley 142 de 1994, porque deslegitimó la función del Estado, puesto que la población de menores recursos no podrá acceder a los servicios públicos, por no contar con los subsidios mínimos necesarios.
Las empresas privadas que intervienen en la prestación de servicios públicos lo hacen a título de colaboración con el Estado y persiguiendo un fin económico. Por tanto, carece de sustento jurídico la afirmación del Ministerio respecto de que el otorgamiento de subsidios por encima de los montos financieramente posibles es de estricta responsabilidad de las empresas.
Las normas legales y reglamentarias, ─Ley 142 de 1994 y Resoluciones de la CREG─ fijan los subsidios y contribuciones que deben aplicar las empresas, y las sanciones en caso de incumplimiento.
La función de las empresas prestadoras de servicios domiciliarios se asimila a la figura del mandato, ya que en últimas el Estado colombiano es el responsable de la prestación efectiva de los servicios públicos.
El Ministerio violó los artículos 3.1, 3.2 y 3.8 de la Ley 142, pues no prestó el debido apoyo a la gestión que las empresas, como mandatarias, realizan en la prestación de los servicios públicos. En lugar de estimular la inversión de capital en el sector y, por ende, su expansión, cuanto hizo fue poner en dificultades financieras a unos agentes particulares que colaboran para que la población alcance bienestar.
El Ministerio afirmó en su acto que al notar la actora que los recursos provenientes del Fondo de Solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos no alcanzarían a cubrir el déficit arrojado por los subsidios, debió presentarle para su aprobación un plan de ajuste tarifario que llevara una reducción en los subsidios otorgados, como en efecto lo presentó el 30 de julio de 1998, y sobre el cual el Ministerio respondió en comunicación de 14 de octubre de 1998: «En cuanto al Plan de Ajuste Tarifario presentado por ustedes mediante comunicación 1000-082-98 del 30 de julio de 1998, me permito comunicarle que no es procedente». Esta decisión forzó a la actora a continuar otorgando los subsidios a que estaba obligada, con el consiguiente perjuicio de su patrimonio.
Anota que pese a que el Ministerio negó su obligación de pagar subsidios, ante la solicitud elevada por la actora el 22 de diciembre de 1998 le reconoció un déficit por los subsidios otorgados durante el tercer trimestre de 1998, y ordenó a una empresa con superávit de la misma zona girarle $66’552.369.80, pagados el 23 de diciembre, y $485’397.985,20 pagados el 15 de enero de 1999.
Afirma que si bien la Nación y las entidades territoriales no están obligadas a otorgar subsidios, cuando lo hagan deben pagarlos.
Sostiene que si prevaleciera la posición del Ministerio en el sentido de otorgar subsidios sólo hasta el monto de los recursos disponibles en el Fondo de Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Ingresos, sin obligación de incorporar partidas en el presupuesto para este fin, resultaría que gran parte de la población de los estratos 1, 2 y 3 no tendría cómo pagar los servicios públicos, porque las contribuciones de los estratos altos no alcanzarían a cubrir más que una parte de los subsidios requeridos por este amplio sector de la población colombiana. Se crearía, entonces, una situación desigual, en la medida en que los usuarios de estratos 1 y 2 que residan en zonas con alta presencia de usuarios de estratos altos (5 y 6) o industriales y comerciales, recibirían subsidios, pues habría cómo compensar su costo, mientras que en aquellas zonas con baja presencia de usuarios de estratos altos no se podrían otorgar subsidios a los de estratos 1 y 2, pues no habría manera de compensarlos.
Esta situación, además de vulnerar el derecho a la igualdad de los usuarios de los estratos 1 y 2, lesiona los más altos valores del Estado Social de Derecho, postulados en el Preámbulo y en los artículos 1º, 2º y 13 de la Carta Política.
Si bien el Ministerio pagó el capital, no reconoció los costos financieros en que incurrió la Empresa, ni indexó la suma debida. No es válido el argumento con que el Ministerio sostiene que «No obstante la justificación que en su escrito se hace para reclamar intereses...
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