Sentencia nº 11001-03-15-000-2003-00237-01(REVPI) de Consejo de Estado - Sala Plena, de 10 de Octubre de 2006
| Fecha | 10 Octubre 2006 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2003-00237-01(REVPI) |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá D. C., diez (10) de octubre de dos mil seis (2006)
Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00237-01(REVPI)
Actor: L.A.H.A.
Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario especial de revisión propuesto por el señor L.A.H.A. contra la sentencia proferida el 8 de agosto de 2001 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso de pérdida de investidura adelantado en su contra por el señor F.J.A.G..
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DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISION
La sala plena de lo contencioso administrativo decretó la pérdida de investidura de congresista del señor L.A.H.A., senador de la república.
En relación con las causales alegadas argumentó esta S., en aquella ocasión, en síntesis, lo siguiente:
1) Indebida destinación de dineros públicos. Está probado que el senador L.A.H.A. autorizó a M.C.M.G. para que continuara laborando en la Unidad de Trabajo Legislativo - U.T.L. -, pero desde la ciudad de Nueva York, lo que demuestra que “adoptó conductas reprochadas por el ordenamiento jurídico.”, porque:
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El senador desconoció el régimen de responsabilidad de los servidores públicos previsto en los artículos 4 y 6 de la Constitución Política, concretamente por incurrir en una omisión.
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Los empleados de libre nombramiento y remoción de las U.T.L. deben, conforme a lo dispuesto en el artículo 385 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), prestar sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados o donde las necesidades del servicio así lo exijan, previo concepto de la Junta de Personal, lo cual no aconteció para este caso entre febrero y julio de 1995.
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La autorización dada por el parlamentario, no permitida en la reglamentación (Resolución No.237 - art. 43 - de 1992) obedeció al “interés y la necesidad individuales de la empleada”, ya que no se cumplieron las formalidades de ley, como son el criterio del buen servicio y la observancia del reglamento.
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Con el actuar del Congresista no se consultó el bien común (art. 133 C.P.), sino que primó la situación particular de la señora M.C.M.G. sobre el interés general.
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Sí, aún se aceptara que ejecutó labores desde la ciudad de Nueva York que ameritaban su remuneración, no se cumpliría con el requisito de ejecución dentro del territorio colombiano. Pues, aparte de no tener el congresista competencia para autorizar que desde el exterior continuara cumpliendo funciones, certificó su trabajo en situación de irregularidad, porque no resultaron convincentes - para esta Sala - las declaraciones sobre labores desarrolladas en el exterior por la mencionada señora.
Dedujo entonces la Sala: conductas como la asumida por el congresista son constitutivas de indebida destinación de dineros públicos porque autorizó de hecho y sin competencia para ello una comisión en el exterior contra ley y reglamento. Distorsionó así los fines y cometidos estatales preestablecidos en el ordenamiento jurídico al resultar los dineros públicos destinados a actividades y propósitos no autorizados, desconociendo procedimientos legales de ordenación del gasto. Resultaban los dineros públicos pagando una comisión ilegal e irreglamentaria, y allí es precisamente donde se configura la destinación indebida de aquellos.
2) Violación del régimen de incompatibilidades, por gestionar en nombre ajeno asuntos ante las entidades públicas.
En cuanto hace a esta causal, la Sala encontró que en realidad existieron unas autorizaciones (poderes o mandatos) de M.C.M.G. al senador L.A.H.A. y que, en virtud de las mismas, éste realizó algunas conductas materiales, pero advirtió que no estaba probado que tales hechos fueran de aquellos que interfirieran lo público con lo privado, o respecto de los cuales fuera necesario que el congresista hiciera uso de su excepcional capacidad de influencia. Por lo demás, señaló que los cheques fueron consignados en la cuenta de M.C.M.G..
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DEL RECURSO ESPECIAL DE REVISION
En el memorial correspondiente, la apoderada judicial del ex senador de la República formuló los siguientes cargos contra la sentencia impugnada:
CARGO PRIMERO. Acusó la sentencia por falta al debido proceso, consagrado en el literal a) del artículo 17 de la Ley 144 de 1994.
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Violación del principio de tipicidad, por aplicación indebida del artículo 385 de la Ley 5ª de 1992 y falta de aplicación del artículo 388 ibídem.
La sentencia vulneró reglas, principios y valores del debido proceso, al imponer una sanción con fundamento en la causal prevista en el numeral 4º del articulo 183 de la C.P., sin que exista en el ordenamiento jurídico la tipicidad de la falta que se le imputa. Es garantía del debido proceso la existencia previa y la vigencia de una norma que consagre una conducta susceptible de sanción y que ésta haya sido violada por el sujeto a quien se le endilga la conducta.
Lo anterior, al atribuir al congresista una conducta sancionable - autorizar sin competencia a una funcionaria de la U.T.L. para prestar sus servicios desde el exterior sin obtener previo concepto de la Junta de Personal del Senado - aplicando una norma impertinente para el caso.
El ex senador sí tenía competencia, pues la autorización que se exige por parte de la Junta de Personal no se aplica a los empleados de las U.T.L. sino a los funcionarios del órgano legislativo - empleados de las plantas de personal de Senado y Cámara (art. 385 Ley 5ª/92)-. Y el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, al reglamentar la integración de las U.T.L. de los congresistas, no mencionó el ejercicio de un trámite específico para que funcionarios que pertenecieran a esta unidad pudieran desempeñarse en el extranjero.
Que, ante la dificultad de enumerar todas y cada una de las conductas que resulten reprochables, la causal de pérdida de investidura, por indebida destinación de dineros públicos, pertenece a la categoría de “tipos abiertos”. Lo que implica un reenvío a conceptos jurídicos o extrajurídicos. En el primer caso, “es necesaria la remisión a normas jurídicas que complementan o dan sentido a la descripción contenida en el tipo, y que si bien dan un margen de apreciación al juzgador para calificarlas, en ningún caso pueden desconocer el principio de tipicidad, ni aplicar analógicamente trámites, requisitos o reproches predicables solo de cierto tipo de sujetos.”.
Así, considera que la sala incurrió en un error de selección al aplicar el artículo 385 de la Ley 5ª de 1992, razón por la cual se desconoció el artículo 29 de la C.P., al decretar la pérdida de investidura con fundamento en un requisito no exigible para funcionarios de las U.T.L., es decir, sin existir ley preexistente que lo establezca.
Al examinar lo dispuesto en los artículos 369, 383, 385 y 388 de la Ley 5ª/92, apreció que uno es el régimen funcional de los empleados de las plantas de personal del Senado y de la Cámara y otro diferente - autónomo e independiente - el de los de la U.T.L. Los primeros, prestan sus servicios en las dependencias de una y otra corporación, o en donde la junta lo indique y les está prohibido laborar en las oficinas de los congresistas. Para los segundos, no existe disposición semejante ni norma que indique dónde deben laborar, pues lo único que se establece es que pueden vincularse por contrato o designarse libremente y su trabajo debe certificarse por el congresista.
A juicio suyo, la sentencia recurrida cercenó materialmente el artículo 385 de la Ley 5ª de 1992, pues siempre que alude a este precepto lo entiende existente de manera parcial, en cuanto menciona que los empleados prestan sus servicios en las mencionadas dependencias en donde fueron nombrados o en donde las necesidades del servicio lo exijan, omitiendo la frase que viene a continuación y que dice “... pero no podrán hacerlo en las oficinas de los congresistas”, luego la norma no se refiere a los funcionarios de la U.T.L.
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Incongruencia de la sentencia, por fundar la causal de pérdida de investidura en hechos que no constituyeron fundamento de la acusación.
Estimó el recurrente que unos son los hechos constitutivos de la acusación y otros los que finalmente se toman como fundamento para decretar la pérdida de investidura. Es por esto que afirma la presencia de un fallo incongruente por extra petita y que constituye un vicio in procedendo (art. 368-2 C. de P.C.).
Dijo que en la demanda jamás se mencionó como razón para que el ex congresista fuera sancionado, el no haber obtenido autorización de la Junta de Personal del Senado de la República para el desempeño de las respectivas funciones del cargo de la señora M.G. en el exterior, razón por la cual, el demandado se defendió solamente de las acusaciones existentes, pues el cargo referente a la autorización solo le fué imputado en la sentencia.
Continuó: “En la lógica de la defensa, si a alguien se le atribuye desviación de fondos públicos por un trabajo no realizado, es apenas obvio demostrar que el trabajo si se realizó, pues siendo así, no podrá hablarse de pagos por servicios no ejecutados.”, que fué precisamente lo que hizo el demandado. Que no podía desvirtuar lo relacionado con la autorización de la Junta de Personal porque este es un cargo que solo vino a imputársele en la sentencia.
Al conocerse la sentencia, señaló que el Senado y la Cámara expidieron unas constancias que prueban que no era necesario concepto previo del Comité de Personal sobre autorización para que funcionarios de las U.T.L. prestaran sus servicios fuera de las dependencias del Congreso y que, para el caso del Senado, la Junta de Personal no tenía ingerencia sobre las U.T.L., salvo para casos de capacitación de estudios. Por tanto, consideró que los desplazamientos podían darse por fuera del país.
CARGO SEGUNDO. Objetó la decisión impugnada por existir nulidad originada en la sentencia. Así:
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Por haberse omitido el trámite de toda una instancia (artículo 188-6 del C.C.A.).
La omisión...
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