Sentencia nº 11001-03-15-000-2000-0548-01(S-548) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 20 de Agosto de 2002
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2000-0548-01(S-548) |
| Fecha | 20 Agosto 2002 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ
Bogotá, D.C. veinte (20) de agosto de dos mil dos (2002).
Radicación número: 11001-03-15-000-2000-0548-01(S-548)Actor: COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A. - CONFIANZA -
Demandado: DIAN
Se resuelve el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 30 de junio de 2000, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
En demanda presentada ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, la compañía Seguros Confianza S.A. solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 0018 de 17 de mayo de 1993 y 10013 de 15 de julio del mismo año, mediante las cuales se hizo efectiva la póliza de cumplimiento Nº 3186927 de 8 de marzo de 1991. A título de restablecimiento del derecho solicitó se declarara que la no tenía obligación de reintegrar suma alguna a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Barranquilla, por concepto de impuesto sobre las ventas, sanciones, e intereses amparados por la póliza de cumplimiento mencionada y que complementariamente se ordenara levantar todas las medidas de embargo y secuestro de bienes, que se hubieran dispuesto en relación con el proceso ejecutivo objeto de la demanda.
Mediante fallo de primer grado de 28 de julio de 1999 (fls. 124-181 cdo. Nº 2), el Tribunal Administrativo del Atlántico denegó las súplicas de la demanda.
LA PROVIDENCIA OBJETO DEL RECURSO EXTRAORDINARIO
El 30 de junio de 2000 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso falló el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del tribunal Administrativo, revocó la decisión objeto de alza (fls. 232-268 cdo. Nº 2)de acuerdo con las siguientes consideraciones:
Mediante los actos administrativos demandados la Administración de Impuestos del Atlántico negó éxito a las excepciones de la aseguradora, denominadas falta de ejecutoria del título ejecutivo, falta de título ejecutivo, falta de calidad de deudor solidario, violación del debido proceso y del derecho de defensa, indebida tasación del monto de la deuda, violación de los términos para resolver excepciones y el recurso de reposición, y las de inconstitucionalidad e ilegalidad. Las excepciones fueron propuestas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo por las obligaciones derivadas de la Póliza de Seguro de Cumplimiento Nº 3186927 de 8 de marzo de 1991, otorgada a favor de la contribuyente sociedad COMERCIAL INDUCAR LTDA., para garantizar la devolución de un saldo correspondiente al impuesto sobre las ventas del primer bimestre de 1991.
La aseguradora dijo que la falta de ejecutoria del título ejecutivo y la falta de título ejecutivo surgían de haber omitido la Administración notificarle la Resolución Nº 00085 de 15 de mayo de 1995, en virtud de la cual le había impuesto a la contribuyente una sanción por la improcedencia de la devolución; de la inexistencia en el proceso de un supuesto aviso que la entidad asevera haberle enviado, pero que no se recibió, y su consecuencia que era la imposibilidad jurídica de exigirle reintegrar las sumas indebidamente devueltas por la administración, por ausencia de acto administrativo ejecutoriado contra el deudor solidario, puesto que se había proferido contra la sociedad contribuyente beneficiaria de la devolución.
La sentencia se apoyó en otros pronunciamientos de la Sección Cuarta, citó uno, donde se había considerado que el solo aviso a la aseguradora de notificación del pliego de cargos a la deudora principal, no era idóneo para integrar el título ejecutivo con la póliza, sino con la resolución que declara la improcedencia de la devolución y que aplica la correspondiente sanción. Con base en esos pronunciamientos aceptó excepción de falta de título ejecutivo y se relevó de responder las restantes.
Según la Compañía Aseguradora ni la liquidación de revisión 0050 de 15 de mayo de 1992, ni la resolución de sanción por devolución improcedente 0085 de la misma fecha, proferidas contra la sociedad COMERCIAL INDUCAR LTDA., le fueron notificadas por considerar la Administración que el aviso sobre el requerimiento especial y el pliego de cargos, proferidos previamente (pár. Art. 6º D.2314/89), era suficiente para establecer su futura responsabilidad solidaria por las sumas indebidamente devueltas.
En el expediente obran los oficios DF 1194 de 11 de septiembre de 1991 y F-O-1436 de 24 de septiembre del mismo año, según los cuales se informa a la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. que “de conformidad con el artículo 860 del E.T., modificado por el artículo 40 de la Ley 49 de 1990”, a la Sociedad COMERCIAL INDUCAR LTDA., le fueron notificados el requerimiento especial 00174 y el pliego de cargos 0301 ambos de 24 de septiembre de 1991.
Discurrió la sentencia que si el procedimiento de cobro coactivo no existe para declarar o constituir obligaciones, sino para hacerlas efectivas, porque en ese momento están definidas, en este caso a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes o responsables, es inaceptable que la simple comunicación remitida por la administración a la compañía aseguradora, respecto de la actuación previa sobre la determinación de la obligación, como son el requerimiento especial y el pliego de cargos, sirva para constituir el título ejecutivo que permita ejecutar válidamente a la aseguradora, pues antes debe surgir y ser exigible la obligación, con el acto definitivo de liquidación de revisión y resolución sanción, debidamente notificado a la parte de quien se pretende el pago como la garante de la obligación.
Entonces, para configurar el título ejecutivo que habilite a la Administración para ejecutar la obligación, emanada de la declaratoria de improcedencia de la devolución, es insuficiente el aviso enviado a la aseguradora de iniciación del proceso de liquidación y sancionatorio, como también lo es la mera presencia de la póliza de cumplimiento; además se requiere conformar el título ejecutivo frente a la garante que se logra mediante la notificación del acto definitivo de determinación de la obligación tributaria, en este caso el de declaración de improcedencia de la devolución que se integra con la póliza, como dice el artículo 828 numeral 4º del Estatuto Tributario. De donde se deduce que solo cuando se expiden los actos definitivos de liquidación de la obligación y determinación de sanciones, viene a conocer la garante el monto de la suma de dinero que debe cubrir por la ocurrencia del riesgo asegurado, sentado que la devolución del impuesto, con o sin garantía, puede ser declarada total o parcialmente improcedente, con la misma cantidad de consecuencias sobre la garantía.
Encontró la Sección Cuarta que no había título ejecutivo, por falta de notificación, de modo que no tenía sustento el mandamiento de pago Nº 00012 de 29 de enero de 1993, librado por la administración de impuestos contra la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A. - Confianza, y procedió a revocar la sentencia apelada, declaró la prosperidad de la excepción de falta de título ejecutivo y anuló los actos acusados.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE SÚPLICA
La apoderada de la Dirección de Impuestos Nacionales, acusa el proveído impugnado proponiendo cinco cargos como se indica a continuación.
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Violación directa por falta de aplicación de los artículos 150, numeral 12 y 338, inciso primero, de la Constitución Nacional.
Las normas citadas consagran en su orden: la competencia del Congreso para establecer contribuciones fiscales y parafiscales y la facultad impositiva de las corporaciones públicas.
La violación de las normas precitadas se deduce de lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C-210 de 1 de marzo de 2000, expediente Nº D-2495 Magistrado Ponente doctor F.M.D..
El legislador desarrolló el principio constitucional contenido en las normas citadas, al expedir las normas estatutarias tributarias y del Código de Comercio, en los que se consagra la responsabilidad solidaria de las compañías de seguros y el mecanismo para hacerla efectiva, normas que en el sub-judice sirvieron de base a la actuación administrativa tributaria, cuya ratificación solicita; el principio constitucional aludido fue desconocido por el fallo impugnado, al pretender que acudiendo a la interpretación de las normas - no determina cuáles - se podía desconocer tal solidaridad y el mecanismo legal para hacerla efectiva.
El procedimiento tributario consagra dos procesos propios y diferentes a saber; el primero corresponde al de determinación del impuesto, en el que se precisa e impone la sanción por devolución de impuestos improcedente; tiene por fundamento y participantes la relación Estado-Contribuyente-responsable del impuesto, proceso que termina con la resolución sancionatoria ejecutoriada, cuando no se interpone oportunamente el recurso de reconsideración, quedando entonces agotada la vía gubernativa y ello fue lo que ocurrió en la actuación administrativa, luego de la cual se inicia el de cobro coactivo, en el que no se pueden alegar excepciones propias de la primera (art. 829-1 E.T.); en el proceso ejecutivo que se orienta por la relación Estado-deudor, intervienen terceros ajenos a la etapa de determinación del impuesto obligados por convenio a responder por las obligaciones tributarias de los contribuyentes, v. gr. las compañías de seguros que, como consecuencia de la figura del deudor solidario, son parte en el cobro coactivo.
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Violación directa por falta de aplicación de los artículos 793 literal f del Estatuto Tributario y 1036, 1037 y 1054 del Código de Comercio.
Es de origen legal la figura de la solidaridad de las compañías de seguros (artículo 793 lit. f del E.T. adicionado por el artículo 82 de la Ley 6ª de 1992) que en armonía con los demás citados, denotan como característica del contrato de seguros la asunción del riesgo en beneficio de un tercero que percibe la prestación asegurada...
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