Sentencia nº 4857 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 19 de Agosto de 1994
| Fecha | 19 Agosto 1994 |
| Número de expediente | 4857 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA
Santafé de Bogotá, D.C. , diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Radicación número: 4857
Actor: BANCO DE LA REPUBLICA
Demandado:GRANCOLOMBIANA DE INGENIERIA Y CONSTRUCCIONES GRANDICON
FALLO
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la actora, contra la sentencia del 28 de enero de 1993, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demandada en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el BANCO DE LA REPUBLICA contra los actos administrativos mediante los cuales reconoció y expidió a la sociedad GRANCOLOMBIANA DE INGENIERIA Y CONSTRUCCIONES S.A. GRANDICON certificados de R.T., "CERT" por valor de $96.248.000 más la suma de $89.24 que le fueron entregados el 29 de mayo del año de 1987, a través del Banco Cafetero.
El fondo Vial Nacional abrió la Licitación Pública Internacional No. 025-85 INT para efectos de contratar la ejecución de las obras civiles, necesarias para la construcción y pavimentación del sector El Antojo-Lupas-Caraza de la carretera Bogotá -Villavicencio.
La licitación fue adjudicada a la sociedad Grancolombiana de ingeniería y Construcciones S.A. GRANDICON, con quien se suscribió el respectivo contrato el 26 de junio de 1986, por un valor de $481.240.450.80.
El 15 de mayo de 1987 la contratista a través del Banco Cafetero presentó, con fundamento en el Decreto 1518 de junio 19 de 1984, la solicitud No. 729 para que se le expidieran CERT por valor de $96.248.090.16, equivalentes al 20% del Valor Agregado Nacional que había acreditado en su oferta, según certificación que en tal sentido le expidiera la contratante.
En atención a la solicitud formulada, el Banco de la República, entregó a la peticionaria, por conducto del intermediario financiero antes señalado, CERT por $96.248.000, más la suma en efectivo de $89.24, operación que se llevó a cabo el día 29 de mayo de 1987, sin tener en cuenta las circunstancias de que la solicitud se formuló cuando ya el plazo de seis (6) meses, señalado para el efecto por el artículo 11 literal d) del Decreto 636 de 1984, se había cumplido.
LA DEMANDA
Luego de exponer los antecedentes de la expedición de la Ley 48 de 1983, estima la actora que con la expedición del acto acusado se infringieron los artículos: 20 de la Constitución Nacional, 1o. y 11 de la Ley 48 de 1983; 1o., 2o., 3o., 4o., 7o. y 8o. del Decreto 1518 de 1984; Decreto 636 de 1984; especialmente el artículo 11 literal d); 1o. del Decreto 1355 de 1984; 1o. del Decreto 2847 de 1985 y el Decreto 222 de 1983, al considerar que la demandada, por no ser una proveedora de bienes nacionales, a término de las exigencias contenidas en los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 8o. y 9o. del Decreto 1518 de 1984, atendiendo a la definición que de bienes nacionales traía el Decreto 1355 de 1984 en su artículo 1o., no tenía derecho al incentivo tributario otorgado, toda vez que del término "proveedor" establecido en el artículo 1o. del Decreto 1518 de 1984, era sinónimo de productor o fabricante, tal como podía concluirse de los antecedentes del artículo 11 de la Ley 48 de 1983, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 268, 270 y 272 del Decreto 222 de 1983.
Considera que la definición que de "sociedades proveedoras nacionales" contenía el parágrafo 2o. del artículo 2o. del Decreto 1518 de 1984 tenía como finalidad simplemente la de excluir del beneficio del CERT a las sociedades o empresas extranjeras, que en un momento dado pudieran producir bienes nacionales. Si bien la Ley 48 de 1983 autorizó al Fondo de Promoción de Exportadores para financiar la participación de proveedores nacionales de bienes y servicios en licitaciones internacionales, defirió al reglamento la definición de bienes y servicios nacionales.
El Gobierno Nacional al expedir los Decretos 636 de 1984 y 1518 del mismo año, sobre CERT sólo se refirió a proveedores de bienes nacionales en licitaciones internacionales abiertas en Colombia, pues en el parágrafo del artículo 2o. de éste último exigió para efectos del reconocimiento del CERT que las sociedades fueran colombianas, según el Código de Comercio y que suministrarán bienes nacionales.
Estima que la diferencia contenida en el artículo 11 de la Ley 48 de 1983 entre licitaciones internacionales abiertas en el exterior y abiertas en Colombia tiene por objeto señalar, para las primeras, la sola posibilidad de financiación y, para las segundas, además el derecho al CERT. Pues la finalidad del mecanismo del CERT es motivar y procurar la participación de nacionales en licitaciones internacionales abiertas en Colombia, con el fin de ahorrar divisas, y de nada valdría si a la sociedad extranjera se le diera el incentivo, que acrecentaría sus utilidades que más tarde giraría al exterior como regalías. Considera que la norma y el régimen del CERT está definido dentro de claros criterios como incentivo generador de divisas.
Concluye que dados los requisitos exigidos por el Decreto 1518 de 1984 en concordancia con la Ley 48 de 1983 y el Decreto 636 de 1984, los contratos de ejecución de obra pública no tienen derecho al Certificado de Reembolso Tributario CERT, porque aún el Gobierno no ha señalado dicho beneficio para los proveedores de servicios nacionales, ya que el Decreto 1518 de 1984 sólo lo consagró para "proveedores de bienes muebles nacionales", en consecuencia los contratos de obras públicas (artículo 81 del Decreto 222 de 1983) quedan excluídos del beneficio, y por lo tanto la adjudicación hecha a la sociedad, con fundamento en dicha norma, no tenía derecho al CERT.
Sentada la premisa de que el contrato de obra pública no tiene derecho al CERT, califica de inocua la certificación expedida por el Fondo Vial Nacional sobre el valor agregado nacional acreditado en el contrato 255.
Por último aduce que la presentación de la solicitud del CERT fue extemporánea y que por lo tanto el acto acusado violó el literal d) del artículo 11 del Decreto 636 de 1984 y los artículos 3o. y 8o. del Decreto 1518 del mismo año.LA SENTENCIA APELADA
1) Cuestiones Procedimentales
El Tribunal no dio prosperidad a las excepciones propuestas por el demandado sobre ilegitimidad de personería sustantiva de la actora, cobro de lo no debido, indebida representación del demandante, ineptitud de la demanda y caducidad de la acción, porque como lo había definido la jurisprudencia:
El Banco de la República es una entidad de derecho público económico de naturaleza única, como lo precisó la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de diciembre 14 de 1973 al revisar la constitucionalidad de la Ley 7a. del mismo año y como lo reiteró el Consejo de Estado al analizar la constitucionalidad del Decreto Autónomo 340 de 1980. Jurisprudencia que sirvió de fuente para la expedición del Decreto Autónomo 386 de 1982, cuyo artículo 1o. define la naturaleza jurídica del Banco de la República como entidad de derecho público económico y naturaleza única, organizado como sociedad por acciones, con autonomía administrativa especial, personería jurídica y patrimonio propio.
Las decisiones del Banco de la República referidas a las actuaciones propias del derecho público, tal como se infiere del artículo 80 del Código Contencioso Administrativo, son actos administrativos sujetos al control de la jurisdicción.
Aunque la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no aparece establecida expresamente para entidades públicas en contra de los particulares, el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo como culminación de un desarrollo jurisprudencial, al consagrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho otorgó su titularidad a toda persona sin hacer distinciones de ninguna clase y en consecuencia la podían ejercer todas las personas naturales y jurídicas, entre éstas las de derecho público.
El Banco de la República sí era titular de la acción contenciosa del artículo 85 con relación a los CERT, porque es atribución propia del Banco de la República expedir dichos títulos con las condiciones previstas en la ley y en los decretos que la desarrollan, en consecuencia el acto de reconocimiento es un acto administrativo que expresa la voluntad administrativa de reconocer los CERT. En consecuencia, si posteriormente éste se cree lesionado con el acto expedido, es titular de la acción al tenor del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
Si el demandante es una entidad de derecho público, el término de caducidad es de dos años contados a partir de la notificación del acto: 29 de mayo de 1987 entregado al Banco Cafetero quien los acepta a nombre de los exportadores, en su condición de intermediario.
2) Aspecto de Fondo
Con fundamento en anteriores análisis sobre la materia, accedió a las súplicas de la demanda, y anuló los actos administrativos que otorgaron el CERT, al considerar que según el contexto literal de las normas citadas como violadas por la actora, la demandada no tenía derecho al reconocimiento del beneficio tributario del CERT, porque el contrato celebrado fue de ejecución de obra pública y no de suministro de acuerdo con la calificación establecida por el Decreto 222 de 1983.
Accedió al reconocimiento de corrección monetaria pedida por la Administración, pero no al reconocimiento de intereses, atendiendo a la buena fe con que obró el demandado y al hecho de que hubo falla en la actuación de los funcionarios del Banco de la República al concederle el CERT sobre condiciones no autorizadas por la ley.
LA APELACION
La apoderada de la demanda
Al sustentar el recurso de apelación, alega la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa, reitera la excepción de caducidad, porque lógicamente aunque la fecha de entrega del CERT fue el 29 de mayo de 1987 la decisión administrativa "tiene" que tener...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba