Sentencia nº 250002326000199501098 01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Enero de 2009
| Fecha | 28 Enero 2009 |
| Número de expediente | 250002326000199501098 01 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero Ponente Dr. RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil nueve (2009)
Radicación No.250002326000199501098 01
Actor: DORA EMILIA HERRERA DE LÓPEZ
Demandada: MUNICIPIO DEL COLEGIO
Referencia: Apelación sentencia contratos (16.707)
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de marzo de 1999, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera dispuso:
“PRIMERA. De oficio se declara probada la excepción de contrato no cumplido.
SEGUNDA. Declárase la nulidad del acto administrativo por medio del cual se declaró la caducidad del contrato de arrendamiento celebrado, el día 17 de mayo de 1992, entre el Municipio de El Colegio y la señora E.H., contenido en las resoluciones números 126 y 1359 de 1993.
TERCERA. Declárase el incumplimiento contractual de El Municipio de El Colegio.
CUARTA. Deniéganse las demás súplicas de la demanda.
QUINTA. Sin condena en costas para el demandante.
SEXTA. Con condena en costas para el demandado” (fols.83 a 100 c. ppal).
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La demanda.
Mediante escrito presentado el 22 de junio de 1995, la señora D.E.H. de L. demandó al municipio de El Colegio, en ejercicio acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del C.C.A, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
1.1. Pretensiones
“1.1. Es nula la resolución Nº 126 de agosto 27 de 1993 proferida por el Alcalde Municipal de El Colegio (Cund), en cuanto declaró la caducidad administrativa del contrato de arrendamiento celebrado entre el municipio de El Colegio (Cund), y D.E.H.D.L. y ordenó practicar la liquidación del contrato incluyendo en ella la cláusula penal pecuniaria a cargo del contratista o de J.E.M.R. para hacerla efectiva por jurisdicción coactiva, así como la restitución del inmueble.
1.2. Es nula la Resolución Administrativa Nº 1359 de octubre 10 de 1993, proferida por el Alcalde Municipal de El Colegio (Cund), que revocó parcialmente la mencionada en el numeral anterior.
1.3. Como consecuencia de la anterior decisión, se declare que el municipio de EL Colegio (Cund), incumplió el contrato de arrendamiento celebrado con D.E.H.D.L., el día 17 de mayo de 1992, cuyo inmueble es el local número 4 ubicado dentro de las instalaciones del terminal de transportes.
1.4. Se condene al municipio de El Colegio (Cund) como arrendador, a indemnizar al arrendatario D.E. HERRERA DE LÓPEZ con el pago de la totalidad de los perjuicios de toda índole de que resultó posible, perjuicios que conllevan la utilidad y el lucro cesante acumulados que se establezcan dentro del proceso en relación al local objeto del contrato, durante un término de setenta y dos (72) meses contados a partir del 17 de mayo de 1992 sumas de dinero que se actualizarán con los IPC correspondientes e intereses legales.
1.5. Las sumas liquidas ganarán intereses corrientes dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia y moratorios del vencimiento de ese término hasta el pago.
1.6. Para el cumplimiento del fallo se aplicarán los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.” (fols. 2 y 3 c. ppal). 1.2. Hechos
Como sustento de sus pretensiones, el demandante expuso los hechos que la Sala sintetiza así:
.- El 17 de mayo de 1992 el municipio de El Colegio celebró un contrato de arrendamiento con la señora D.E.H. de L..
.- Mediante Resolución Nº 126 del 27 de agosto de 1993, se declaró la caducidad administrativa del contrato, se ordenó practicar la liquidación del mismo incluyendo la cláusula penal pecuniaria pactada y se dispuso la restitución del inmueble.
.- A diferencia del municipio de El Colegio, que incumplió flagrantemente las obligaciones emanadas del contrato, el contratista cumplió con todas las prestaciones derivadas del mismo, razón por la cual no era viable declarar la caducidad.
.- La declaratoria de caducidad le causó a la parte actora graves perjuicios materiales en la medida en que dejó de percibir utilidades durante el término de duración del contrato y durante la posible prórroga del mismo. Adicionalmente, el demandante realizó una cuantiosa inversión en implementos y equipos con destino al negocio que iba a funcionar en el local arrendado, lo cual se frustró en su totalidad, por el abuso de poder de la administración.
.- El contratista interpuso recurso de reposición contra la Resolución Nº 126 de 1993 el cual se resolvió mediante acto administrativo Nº 1359 del 10 de octubre de 1993, en el sentido de revocar las órdenes de liquidación del contrato con inclusión de la cláusula penal y la efectividad de la misma por jurisdicción coactiva. El 10 de octubre de 1993, el arrendatario se notificó personalmente de esta última Resolución y, la restitución del inmueble se efectuó el 16 de agosto de 1994 (fols. 3 y 4 c.1).
1.3. Normas violadas y concepto de la violación
La parte actora afirmó que, con las resoluciones impugnadas, la demandada desconoció el literal f del artículo 62 del Decreto 222 de 1983 y el artículo 83 de la Constitución.
Sostuvo que la causal que invocó el municipio para declarar la caducidad del contrato se tornó inexistente por voluntad de la propia administración, pues así lo indican las consideraciones de la Resolución Nº 1359 del 10 de octubre de 1993, que de manera “injurídica e ilógica”, revocó parcialmente el acto administrativo que declaró la caducidad.
Dijo que el Municipio de El Colegio debió revocar en su totalidad el acto administrativo impugnado, en la medida en que aceptó todos los argumentos jurídicos planteados en el recurso de reposición. No obstante dejó vigente la declaratoria de caducidad del contrato.
Agregó que en el acto administrativo en mención, el municipio demandado aceptó los errores que cometió, los cuales no tienen porque afectar al contratista de buena fe (fols. 5 a 8 c. 1).
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Actuación procesal en primera instancia.
2.1. Mediante auto del 10 de julio de 1995, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso la corrección de la demanda toda vez que el actor no determinó la cuantía. Subsanado el defecto formal, la admitió por auto del 4 de agosto de 1995, el cual fue notificado al demandado el 24 de octubre siguiente (fols. 16 y 18 c. ppal).
2.2. El municipio de El Colegio contestó la demanda de manera extemporánea mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones, reconoció como ciertos algunos hechos, negó la ocurrencia de otros y afirmó que no le costaban los restantes.
Sostuvo:
“los actos administrativos por medio de los cuales se declaró la caducidad del contrato de arrendamiento, descansan sobre la negación indefinida de que la arrendataria no canceló los cánones de arrendamiento a que se había obligado, pura y simplemente, como dice el contrato, incumplimiento que, conforme a la ley y al contrato mismo, generó para la Administración el ejercicio de su facultad exorbitante de declarar la caducidad y recuperar el inmueble entregado en tenencia.
Son completamente ajenas a este caso las argumentaciones que plantea la demanda” (fols. 31 y 32 c. ppal).
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La sentencia recurrida.
Mediante sentencia del 25 de marzo de 1999, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de contrato no cumplido, la nulidad del acto mediante el cual se declaró la caducidad, el incumplimiento contractual del municipio de El Colegio, negó las demás súplicas de la demanda y condenó en costas al demandado.
Analizó las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso y afirmó que como el contrato se celebró en vigencia del Decreto 222 de 1983, las partes podían pactar cláusulas exorbitantes, como en efecto ocurrió.
Sostuvo que el municipio aplicó en forma indebida lo previsto en el literal f del artículo 62 del Decreto 222, por lo que el acto impugnado adolece de nulidad.
Al efecto, consideró:
“Los supuestos de hecho que ameritan utilizar el poder exorbitante de caducidad, salvo en casos especiales, tienen que partir de que la situación causal imposibilite el ‘orden exacto del cumplimiento del contrato’ por alguna causal legal o por otras, pactadas por las partes.
Respecto de las de previsión legal debe destacarse lo dicho anteriormente, concerniente a la dificultad de dar orden exacto al cumplimiento del contrato. En el caso bajo juicio es razonable que tal circunstancia no se dio, por cuanto por la misma declaración de la Administración Contratante, contenida en la resolución revocatoria parcial de la principal, era hecho cierto de que su propia conducta, no haber dado apertura del Terminal de Transportes, impedía el exacto cumplimiento del contrato por parte del contratista.
En efecto:
Si bien la administración dio la tenencia al arrendador, cuyo título fue el mismo contrato, debe resaltarse que el objeto de éste no fue solo dar en tenencia el inmueble al arrendatario, sino permitirle realizar la finalidad de la misma, cual fue la destinación: juegos electrónicos.
A más de que el contratista no estaba en posibilidad de ejecutar su derecho de tenedor con la finalidad aludida, hecho que por si solo conduce al fallador a determinar que la caducidad no podía declararse, también ocurre que por otro aspecto, punto de vista de la administración, tampoco podía utilizar la cláusula exorbitante en comento.
No solo en derecho sino en justicia la Administración no podía caducar, por la falta de pago del canon.
Formalmente, en apariencia, el canon se causaría por el arrendatario y en favor del arrendador, a partir de la concreción de situación jurídica de tenedor, Pero lo cierto es que esta tenencia era cualificada, tener la cosa para la dedicación de juegos electrónicos en una terminal de Transportes. Pero en realidad ello se imposibilitó...
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