Sentencia nº 08001-23-31-000-2011-00010-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 30 de Julio de 2015
| Fecha | 30 Julio 2015 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ESTAMPILLA PRO HOSPITAL UNIVERSITARIO DE BARRANQUILLA / ACTIVIDADES Y OPERACIONES CON INTERVENCION DE FUNCIONARIOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES / GRAVAMEN SOBRE OBJETOS O INDUSTRIAS GRAVADOS CON INDUSTRIA Y COMERCIO / SENTENCIA DE NULIDAD DE ACTO GENERAL / DEVOLUCION DE PAGOS EN EXCESO O DE LO NO DEBIDO / INTERESES CORRIENTES Y MORATORIOS EN DEVOLUCION DEL PAGO DE LO NO DEBIDO
FUENTE FORMAL: LEY 645 DE 2001 – ARTICULO 1 / LEY 645 DE 2001 – ARTICULO 2 / LEY 645 DE 2001 – ARTICULO 3 / LEY 645 DE 2001 – ARTICULO 5 / ORDENANZA 27 DE 2001 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL ATLANTICO – ARTICULO 5 / ORDENANZA 40 DE 2001 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL ATLANTICO – ARTICULO 5 / DECRETO 1000 DE 1997 – ARTICULO 11 / DECRETO 1000 DE 1997 – ARTICULO 21 / LEY 788 DE 2002 – ARTICULO 59 / DECRETO ORDENANZAL 823 DE 2003 DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO – ARTICULO 508
NOTA DE RELATORIA: Sobre los intereses corrientes y de mora que proceden en las devoluciones de pagos en exceso o de lo no debido, se reitera lo expuesto en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 12 de diciembre de 2014, Exp. 76001-23-31-000-2009-00222-01(20000), C.P.M.T.B. de Valencia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: M.T.B. DE VALENCIA
Bogotá D.C., treinta (30) julio de dos mil quince (2015)
Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00010-01(19441)
Actor: NALCO DE COLOMBIA LTDA.
Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda.
Previo emplazamiento para declarar, por Resolución 180 de 14 septiembre de 2006, el departamento del Atlántico impuso a NALCO DE COLOMBIA LTDA, sanción por no declarar la estampilla pro Hospital Universitario de Barranquilla por los periodos 1 a 6 de los años 2002 a 2005 y 1 a 2 del año 2006[1]. La sanción impuesta fue de $15.436.193.000.
El 20 de noviembre de 2006, NALCO DE COLOMBIA LTDA presentó con pago las declaraciones de la estampilla pro Hospital Universitario de Barranquilla, correspondientes a los periodos 1 a 6 de los años 2002 a 2005 y 1 a 3 del año 2006, con las sanciones correspondientes[2].
El 21 de mayo de 2009, la actora solicitó al departamento del Atlántico la devolución de los $1.764.118.000 que pagó con las declaraciones anteriores, por constituir un pago de lo no debido[3].
Mediante Resolución de 9 de junio de 2009, el Departamento negó la solicitud de devolución[4]. Dicho acto, fue confirmado por Resoluciones DEC0025 de 13 de julio de 2010[5] y DEC 0031 de 31 de agosto de 2010[6], que, respectivamente, decidieron los recursos de reposición y apelación interpuestos por la actora.DEMANDA
NALCO DE COLOMBIA LTDA., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: A. Que se declare la nulidad total de los siguientes actos administrativos:
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Resolución sin número del 9 de junio de 2009, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico se negó a efectuar la devolución en calidad de pago de lo no debido de las sumas pagadas das (sic) por concepto de la Estampilla Pro Hospital Universitario de Barranquilla (en adelante Estampilla PHU), correspondientes a los períodos gravables 2002, 2003, 2004 y 2005, así como los bimestres I, II y III de 2006, por parte de NALCO;
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Resolución No. DEC 0025 del 13 de julio de 2010, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico, resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución sin número del 9 de junio de 2009.
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Resolución No. DEC 0031 del 31 de agosto de 2010, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico, resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución sin número del 9 de junio de 2009.
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Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de NALCO, ordenándole al Departamento del Atlántico la devolución de la suma de MIL SETECIENTOS SESENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO DIECIOCHO MIL PESOS ($1.764.118.000), más los intereses correspondientes desde la fecha del pago del impuesto PHU hasta el momento en el que se efectúe la devolución.
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Que se declare que no son de cargo de NALCO las costas en que haya incurrido el Departamento del Atlántico con relación a la actuación administrativa, ni las de este proceso.La demandante invocó como normas violadas, las siguientes:
• Artículo 2313 del Código Civil.
• Artículo 5 de la Ley 645 de 2001.
• Artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
• Artículo 71 de numeral 5 del Decreto 1222 de 1986.
• Artículos 17, 335 y 492 de la Ordenanza 823 de 2003[7].
El concepto de la violación se sintetiza así:
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Falsa motivación por indebida aplicación del artículo 173 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003 o Estatuto de Rentas del Departamento
Como lo han sostenido el Consejo de Estado[8] y la Corte Constitucional[9] la motivación de los actos administrativos es necesaria para garantizar a los administrados el debido proceso y los principios de publicidad y legalidad.
Los actos demandados son nulos por falsa motivación porque establecen que la actora es sujeto pasivo de la estampilla pro Hospital Universitario de Barranquilla, a pesar de que del artículo 173 del Estatuto de Rentas del Departamento se desprende que son sujetos pasivos de la estampilla quienes estén domiciliados en el departamento del Atlántico y sean declarantes del impuesto de industria y comercio.
Aunque la actora es contribuyente de ICA en los municipios del Departamento, está domiciliada en Bogotá y no tiene domicilio subsidiario en el departamento del Atlántico. Por ende, no cumple uno de los requisitos que otorgan la calidad de sujeto pasivo del tributo.
Además, aun cuando la demandante presentó las declaraciones de la estampilla por los periodos discutidos, ello no significa que sea sujeto pasivo del tributo o que acepte serlo. En efecto, en el escrito con el cual se aportaron al Departamento las declaraciones, se dejó claro que la demandante no era sujeto pasivo del tributo y que estas se presentaban para evitar el embargo de las cuentas bancarias por el Departamento.
Al no estar obligada al pago de la estampilla, la actora tiene derecho a solicitar su devolución, a título de pago de lo no debido, en los términos del artículo 2313 del Código Civil.
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Falsa motivación de los actos demandados por violación de los artículos 492 del Decreto Ordenanzal 823 de 2003 y 59 de la Ley 788 de 2002
El pago de la estampilla que la actora realizó con ocasión de la expedición de la resolución sanción fue rechazado por el Departamento porque, en su criterio, no liquidó correctamente la sanción. Si para el demandado esos pagos no eran válidos, lo procedente era que los devolviera. Además, la devolución es procedente porque el pago de la estampilla no era debido por cuanto la actora no era sujeto pasivo de este tributo.
Para ordenar la devolución, el Departamento debió aplicar el procedimiento previsto en los artículos 850 y siguientes del Estatuto Tributario, por remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
Los actos demandados se fundamentaron en normas anuladas por el Consejo de Estado
Los actos acusados se sustentaron en normas declaradas nulas por la Sección Cuarta el Consejo de Estado, así:
- En sentencia de 4 de junio de 2009, exp. 16086, declaró la nulidad de los artículos 5, 6, 8, 9 y 10 de la Ordenanza 27 de 2001 y 2 a 10 de la Ordenanza 40 de 2001.
- En sentencia de 4 de junio de 2009, exp. 16085, declaró la nulidad de los artículos 5, 8 y 10 de la Ordenanza 27 de 2001 y 3, 6, 8, 9 y 10 de la Ordenanza 40 de 2001.
- En sentencia de 18 de marzo de 2010, exp. 17420, declaró la nulidad de los artículos 20 de la Ordenanza 27 de 2001, 4 de la Ordenanza 40 de 2001 y 5 de la Ordenanza 17 de 2004.
Dicha declaratoria de nulidad, que conocía el demandado al momento de resolver los recursos en la vía administrativa, equivale a que efectivamente hubo un pago de lo no debido. No obstante, no fue tenida en cuenta por el Departamento porque desconoció los efectos ex tunc de las sentencias citadas y concluyó que existía una supuesta situación jurídica consolidada. Sin embargo, es erróneo el análisis del Departamento por las siguientes razones:
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Desconocimiento de los efectos ex tunc de los fallos que declararon la nulidad de las ordenanzas que fundamentaron el pago de la estampilla
Los fallos que declararon la nulidad de las normas en mención tienen efectos ex tunc, esto es, hacia el pasado. Por consiguiente, las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes del nacimiento de las normas anuladas, es decir, como si dichas normas no hubieran existido.
La nulidad hizo que desapareciera el fundamento jurídico de los actos demandados y, como consecuencia, se produjo el decaimiento de estos.
En sentencia de 6 de agosto de 2010, el Consejo de Estado precisó que la nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones jurídicas consolidadas, pero sí las no consolidadas [10]. Y en sentencia de 16 de junio de 2005 sostuvo que la nulidad de un acto general afecta las situaciones particulares que no estén consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa[11].
En el caso concreto, los efectos de las sentencias que declararon la nulidad de las ordenanzas son retroactivos y el pago de la estampilla, que se efectuó con fundamento en las normas anuladas, perdió su fundamento legal. En consecuencia, se configura un pago de lo no debido.
Aunque en la sentencia de 4 de junio de 2009, exp. 16086, se indicó expresamente que producía efectos ex nunc, en los fallos de 4 de junio de 2009, exp. 16085, y...
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